Жестокая любовь Минфина

Михаил Делягин
экономист
12 июня 2000, 00:00

Несовершенство закона рождает коррупцию - нигде эта истина не проявляется так явно, как в сфере межбюджетных отношений

Трансферты - основной механизм поддержки регионов из федерального бюджета. За 1999 год они составили 44,5 млрд рублей - более 70% всей суммы поддержки. Их доля в расходах региональных бюджетов - 6,9%, а в расходах регионов - получателей трансфертов - 12,2%. Это делает методику распределения трансфертов ключевым инструментом сдерживания центробежных тенденций. Сохранение территориальной целостности России во многом зависит от эффективности и адекватности этой методики.

Считаем как можем - или как хотим

Однако методика далека от совершенства. Ключевой ее порок в том, что она умалчивает о политической цели трансфертов, подменяя эту цель описанием механизмов распределения. Правительство выделяет средства, не говоря, зачем оно это делает. Отсутствие цели исключает возможность выработки эффективной политики, раздувает сферу исключительной компетенции чиновников (создавая питательную почву для произвола) и исключает саму возможность оценки успешности трансфертной политики правительства.

Далее, трансферты рассчитываются на основе данных трехлетней давности, что не позволяет корректно учесть изменения экономических условий. Методика далеко не полностью учитывает и изменения законодательства, в том числе меняющего налоговый режим регионов.

Но хуже всего то, что методика качественно усиливает погрешность расчета исходных данных: величина трансфертов определяется вычитанием величин, разница между которыми зачастую меньше погрешностей расчета каждой из них. В результате относительная погрешность расчетов трансферта для 39 регионов выше 100%, а еще для 25 составляет 50-100%. Таким образом, методика дает заведомо недопустимую погрешность по крайней мере для 64 регионов из 71 получателя трансфертов.

Правительственная методика игнорирует правительственные же постановления. Так, в качестве минимально необходимого набора товаров она использует набор, не соответствующий установленному правительственным постановлением от 17 февраля 1999 г. N192 ("Об утверждении методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по РФ и в субъектах РФ"). Более того, методика исходит из одинаковости этого набора для всех регионов, что противоречит не только здравому смыслу (на Севере нужна более калорийная пища и более теплая одежда), но и закону "О прожиточном минимуме в РФ", еще в 1997 году установившему: "Потребительская корзина устанавливается ... с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления ... основными социально-демографическими группами населения".

Наряду с содержательными методика содержит множество арифметических ошибок. Так, при расчете валового регионального продукта учитываются только промышленность, строительство и рыночные услуги. Сельское хозяйство называется, но в расчетах, даже для сельскохозяйственных регионов, не учитывается. При определении численности населения Архангельской области "потеряно" около 14,5% - 200 тыс. человек. Арифметическая ошибка завысила трансферт для Кабардино-Балкарской республики и Бурятии соответственно на 170 и 80 млн рублей. Упорное нежелание ответственных чиновников проверить расчеты даже после прямого указания на ошибку способно вызвать сомнения в ее случайности.

Отличие между компенсациями тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области, прямо указанными в федеральном бюджете на 2000 год и используемыми при расчетах трансфертов в правительственной методике, являющейся неотъемлемой частью этого бюджета, при одинаковости общей величины расходов достигает по отдельным регионам полутора раз.

Арифметические ошибки и прямые несовпадения данных в Законе о федеральном бюджете - самая жестокая характеристика циничности государства. Министрам можно ошибаться в прогнозе и стратегии - но никогда раньше ни одному чиновнику в России не было позволено безнаказанно ошибаться в таблице умножения.

Свои и чужие

В целом можно сказать, что правительственная методика распределения трансфертов есть генератор неисправимых случайностей. Поэтому неизбежны разнообразные корректировки и досчеты исходного статистического материала - или самой величины трансфертов.

Корректировки и досчеты проводятся чиновниками Минфина без внешнего контроля, что под крышей наукообразной, но не реализуемой на практике методики сводится к закрытым, поощряющим коррупцию торгам регионов с отдельными чиновниками. Произвол при этом неизбежен. Так, по итогам выделения денежных трансфертов (а кроме 38,8 млрд рублей деньгами регионы получили еще 5,7 млрд рублей зачетами) в 1999 году четко выделились любимцы и парии Минфина.

Любимцы Минфина, для которых в 1999 году исполнение проектировок по трансферту превысило общероссийский уровень более чем на 15% (а так как сумма трансферта выше заложенного в бюджет на 14%, полученный любимцами денежный трансферт превышал проектировки на 31,2% или более): Адыгея, Кабардино-Балкария, Краснодарский край, Вологодская, Калининградская, Новгородская, Ростовская, Саратовская и Тюменская области, Ненецкий АО - итого 10.

Парии Минфина, для которых исполнение проектировок по трансферту было ниже общероссийского уровня более чем на 15% (то есть полученный ими денежный трансферт был ниже проектировок на 3,0% или более): Белгородская, Волгоградская, Иркутская, Курганская, Ленинградская, Новосибирская, Ульяновская, Читинская и Ярославская области, Эвенкийский АО - итого тоже 10.

При этом, например, трансферт, перечисленный за первые 8 месяцев года Вологодской области и Краснодарскому краю, превысил годовой план соответственно в 1,5 раза и на 10%. Трансферты же, перечисленные за это время Белгородской, Иркутской и Ярославской областям, составляли меньше половины годового плана.

Правительственная методика дает заведомо недопустимую погрешность при определении размеров трансферта для 64 из 71 региона-получателя. Дальнейшие "досчеты" - дело техники

Интересно, что, по данным Минфина, в декабре 1999 года после пятимесячной паузы возобновилось поступление трансфертов в Чечню. Она получила 180,2 млн рублей (за январь-июнь - 122,5 млн рублей), из-за чего годовые бюджетные проектировки были превышены на 6,2%. Поскольку трансферт является нецелевой дотацией региональным властям (интересно, кто считается таковыми в Чечне?), он намного труднее других видов финансовой поддержки поддается контролю. Финансирование Чечни именно в форме трансфертов дает основания опасаться недостаточности, несмотря на все заявления, внимания правительства к вопросам финансового контроля.

Итак, в 1999 году из 76 регионов, получающих трансферты, 20 - то есть более четверти (26,3%) - получали их с нарушением графика более чем на 15%. В 1998 году таких регионов было 23, то есть треть регионов-акцепторов.

Эти факты подтверждаются Счетной палатой, представление которой рисует картину произвольного выделения регионам предусмотренных законом трансфертов: "перечисление ... субъектам РФ средств из Федерального фонда финансовой поддержки ... в 1996-1999 годах осуществлялось крайне неравномерно. Отдельные регионы получают менее 25% полагающихся им по закону сумм, другие - более 120%... Внесение изменений и дополнений непосредственно в ходе исполнения федерального бюджета в законодательные и нормативные акты ... в части взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами регионов влечет за собой ... перерасчеты сумм ранее перечисленных трансфертов, увеличение задолженности федерального бюджета по трансфертам... Задолженность федерального бюджета по трансфертам за 1996 год составила 12843,3 млн рублей, за 1997 год - 4407,2 млн рублей, за 1998 год - 10742,1 млн рублей...".

О незаинтересованности правительства в упорядочении этого процесса и ограничении возможностей чиновничьего произвола свидетельствует "отсутствие до настоящего времени положения о порядке образования, перечисления и расходования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которое должно было быть принято еще в 1994 году правительством РФ согласно Федеральному закону 'О федеральном бюджете на 1994 год'". Этот вопиющий факт, выявленный Счетной палатой, раскрывает постоянное и не зависящее от конкретных персоналий отношение исполнительной власти к закону.

Ссуды вместо трансфертов

Со стороны Минфина и правительства стало дурной традицией задерживать или вовсе не выдавать регионам трансферты, частично компенсируя их затем бюджетными ссудами, не предусматриваемыми в бюджете при его принятии и поэтому предоставляющими чиновникам неограниченный простор для злоупотреблений.

Получив бюджетную ссуду вместо трансферта, регион попадает в кабалу к чиновникам: он не может вернуть ее (так как не получил необходимого для оплаты своих минимальных нужд трансферта) и вынужден вымаливать отсрочки или зачеты. Этот механизм, насаждающий коррупцию и на федеральном, и на региональном уровне, только в 1999 году был в той или иной степени применен в 32 регионах из 75 (не считая Чечни), получающих трансферты. Стоит вспомнить, как в 1999 году замерзала Камчатская область: тогдашний премьер Сергей Степашин требовал немедленно найти для нее 50 млн рублей именно тогда, когда ей был недодан соответствующий трансферт. Однако Камчатка все равно получила не его, а ссуду.

Бюджетные ссуды вызывают сомнения и с точки зрения решения экономических проблем. Так, в первой половине 1999 года (этот промежуток взят потому, что ссуды предоставляются внутри года и к его концу должны быть погашены) 65 регионов получили бюджетные ссуды в 4,8 млрд рублей. За это же время они потратили 2,2 млрд рублей (45,8% выданного) на погашение своего долга перед федеральным бюджетом и 2,5 млрд рублей (52,1%) на прирост неиспользуемых остатков на бюджетных счетах этих регионов в банках. При этом в 11 регионах (Карелия, Хакасия, Красноярский край, Архангельская, Владимирская, Вологодская, Камчатская, Магаданская, Рязанская, Сахалинская области и Чукотский АО) прирост остатков на бюджетных счетах превысил сальдо полученных и погашенных ссуд. Это значит, что они вообще не расходовали ссуды из федерального бюджета, а просто положили их в банки, что сделало эти ссуды бессмысленными и лишь усилило угрозу коррупции.

Понятно, что в межбюджетной сфере не может быть и речи ни о какой борьбе с коррупцией до исправления законов, прямо насаждающих ее, в том числе без улучшения методики распределения трансфертов между регионами. Организационными мерами любого рода этой проблемы не решить.

Минфин в начале текущего года достиг, без преувеличения, выдающегося успеха, добившись качественного повышения равномерности выдачи трансфертов в 2000 году. По итогам января-мая регионы получили 34-40% годового трансферта, причем в январе-апреле были компенсированы непропорционально большие суммы, выданные в первом квартале (вероятно, в связи с выборами).

Резко повысив равномерность использования средств, Минфин тем самым ограничил почву для развития коррупции при распределении трансфертов. Однако откровенно хаотичный порядок расчета сумм трансфертов делает эту победу мнимой. Пунктуальное выполнение случайно установленного порядка либо приведет к политически неприемлемым бедствиям, либо вынудит компенсировать возникающие диспропорции при помощи других механизмов, контролируемых государством слабее трансфертов.

Первыми в списке таких инструментов снова идут бюджетные ссуды. Вероятно, в 2000 году их предоставление не случайно шло по нарастающей: в январе - 550 млн рублей, в феврале - 2,3 млрд, в марте - 3,4 млрд. Всего за первый квартал 2000 года бюджетные ссуды в 1,3 раза превысили уровень первой половины 1999 года и составили 43,4% от суммы трансфертов первого квартала!

Таким образом, борьба с внешними проявлениями, а не с фундаментальной причиной питательных условий для коррупции в сфере межбюджетных отношений, не искоренит эти условия, а лишь перенесет в другие области той же сферы. Вот сейчас обсуждается увеличение количества фондов, через которые планируется распределять финансовую помощь регионам: Федеральный фонд финансовой поддержки регионов в 2001 году планируется дополнить Фондом компенсаций для финансирования возложенных на региональные бюджеты федеральных мандатов, Фондом субсидий для долевого софинансирования приоритетных расходов региональных бюджетов, Фондом регионального развития и Фондом развития региональных финансов. Понятно, что это институционально сокращает возможности контроля за финансовыми потоками.

(По материалам находящейся в печати книги под ред. М. Г. Делягина "Большой трансферт: как безграмотность и безответственность рождают нищету и коррупцию")