В "Эксперте" N22 за 2000 год была опубликована статья Михаила Делягина "Жестокая любовь Минфина", посвященная критическому разбору действующей методики расчета трансфертов регионам из федерального бюджета. По мнению автора, несовершенство этой методики оставляет простор для массовой коррупции и чиновничьего произвола.
Минфин России посчитал необоснованными содержащиеся в данной публикации выводы. Сегодня мы представляем на суд читателя контраргументы фискального ведомства, обосновывающего свою политику в межбюджетных отношениях.
Нет ни одной страны мира, которая была бы удовлетворена своей системой распределения финансовой помощи регионам. Объясняется это, как минимум, двумя причинами.
Во-первых, сама задача достаточно сложна методически. Мало того, что финансовая помощь должна попадать именно тем регионам, которые в ней действительно нуждаются, она не должна подрывать стимулы для проведения на местах рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики. Это, в частности, означает, что необходимы объективные методы оценки различий в расходных потребностях и доходном потенциале.
Во-вторых, процесс распределения финансовой помощи по определению конфликтен, требует выработки политических компромиссов между властями разных уровней и регионами с разной бюджетной обеспеченностью. Кстати, вопреки распространенному мнению, это обстоятельство делает распределение финансовой помощи регионам относительно прозрачным. Хотя бы потому, что на нее открыто рассчитывают внимательно следящие друг за другом несколько десятков претендентов, а принимаемые решения в явном виде впрямую отражаются в бюджете и могут быть проверены всеми заинтересованными сторонами.
Россия не является исключением. Критика трансфертов давно стала "хорошим тоном" околоэкономической публицистики, высказываний отдельных региональных лидеров и т. д. Безусловно, механизм бюджетного выравнивания, равно и как вся система межбюджетных отношений, нуждаются в совершенствовании. Однако за 90-е годы Россия прошла путь, на который многим странам понадобились десятилетия.
Тяжкое наследство
В советские времена у нас по сути вообще не было межбюджетных отношений в современном понимании. Территориальные бюджеты - от сельских до "союзно-республиканских" - сначала обсчитывались на основе многочисленных нормативов и затем утверждались органами власти более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного соподчинения региональных и местных органов управления, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы. Фактически она переносила весь дефицит бюджетной системы на союзный бюджет.
В 1991-1993 гг., в условиях стихийной децентрализации и парада суверенитетов, распределение финансовой помощи превратилось в откровенный политический торг между федеральным центром и регионами, результатом которого были те же индивидуальные нормативы отчислений от основных федеральных налогов и объемы дотаций, но уже без каких-либо финансово-экономических обоснований.
В конце 1993-1994 гг. была проведена радикальная реформа межбюджетных отношений. Впервые в российской практике были установлены единые (за исключением Татарстана, Башкортостана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) стали распределяться на основе пусть и несовершенной, но единой для всех формализованной методики.
Однако позитивный потенциал этой реформы был быстро исчерпан. Начиная с 1996 г. вновь взяла верх тенденция к индивидуальным согласованиям размера трансфертов. Последние рассчитывались на основе отчетов регионов о фактических расходах и доходах со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. Более того, исходные данные и сами расчеты, в соответствии с требованиями действовавшего тогда законодательства, "согласовывались" с регионами, составлялись двусторонние протоколы "разногласий" - а раз так, то никто не мог помешать их дальнейшему произвольному пересмотру.
Все более очевидным становилось: необходима новая реформа межбюджетных отношений - и она была проведена.
Стратегия и тактика бюджетного выравнивания
В июле 1998 года правительством была одобрена, а затем в течение двух лет практически полностью реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг. Ее основная задача - поэтапный переход к принципиально новой методике распределения Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), основанной на общепризнанных принципах бюджетного выравнивания: прозрачная, единая для всех формула, четкий критерий "нуждаемости", оценка объективно обусловленных различий в расходных потребностях и налоговом потенциале регионов.
Начиная с 1999 бюджетного года в основе распределения трансфертов лежит единственный параметр: уровень приведенных доходов в расчете на душу населения, или, что то же самое, реальная бюджетная обеспеченность регионов. Естественно, под доходами понимаются не фактические, а потенциальные налоговые ресурсы, которые может генерировать данная территория при сложившемся уровне и структуре ее валового регионального продукта. "Приведенными" налоговые ресурсы становятся после деления их сначала на численность населения региона, а затем на так называемый индекс бюджетных расходов, характеризующий, во сколько раз больше (меньше) среднего по России уровня обходится в данном регионе производство одного и того же объема бюджетных услуг (с учетом районных коэффициентов к заработной плате, уровня цен, транспортной доступности, структуры населения и других объективных факторов).
Технические аспекты этой внешне сложной, но достаточно прозрачной методики при утверждении федерального бюджета на 1999 г. и 2000 г. детально рассматривала рабочая группа Минфина, в которую входят руководители финансовых органов субъектов федерации, а политические - трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений, в которой представлены правительство, Государственная дума и Совет федерации. Именно эта группа открыто и гласно принимала решения о выборе окончательного варианта распределения трансфертов.
Стратегическая цель распределения трансфертов - повышение возможностей регионов финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы - должна достигаться в любом случае. Но связанные с ней ограничения могут быть реализованы двумя способами.
Первый представлен на графике 1. Наряду с очевидным выравниванием бюджетной обеспеченности (регионы с меньшими приведенными доходами всегда получают больше трансфертов), он создает стимулы собирать больше собственных налогов: перемещаясь вверх по оси дотрансфертных доходов, регион одновременно двигается вверх и по оси послетрансфертных доходов. Однако при этом низкообеспеченные регионы рискуют даже после получения трансфертов остаться ниже черты бюджетного "прожиточного минимума".
Альтернативный принцип (см. график 2) состоит в том, чтобы повысить бюджетную обеспеченность наименее обеспеченных регионов до одного и того же минимально гарантированного уровня (последний определяется только размером ФФПР). Понятно, что в этом случае для дотационных регионов вероятность превысить бюджетный "прожиточный минимум" больше, но зато нет никаких стимулов для саморазвития: все равно после распределения трансфертов их бюджетная обеспеченность окажется на одинаковом для всех уровне.
Первый вариант может быть назван стимулирующим, второй - социальным. Очевидно, каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. В связи с этим вполне логичным представляется разделить ФФПР на две части, распределяемые между регионами по разным принципам. На 2000 г. соотношение между стимулирующей и социальной частями ФФПР трехсторонней рабочей группой было установлено в пропорции 80 на 20 (график 3), что позволило сократить разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами с 20-25 раз до 4 раз, повысив реальные доходы наименее развитых регионов как минимум до 68% от среднероссийского уровня (график 4).
К полной прозрачности
При формировании методики распределения трансфертов на 2000 год в центре обсуждения и, естественно, критики оказался налоговый потенциал регионов. Это вполне закономерно, ведь этот параметр впервые был применен в российской бюджетной практике. По мнению Минфина, в настоящее время максимально адекватной является оценка на основе показателя валового регионального продукта (ВРП). При всех его недостатках он, с одной стороны, имеет очевидную содержательную и статистическую взаимосвязь с территориальным распределением налоговых поступлений, с другой стороны, не зависит впрямую от текущей налоговой отчетности и потому обеспечивает стимулы к повышению собираемости налогов и консолидации внебюджетных фондов и счетов.
Что касается связанного с использованием ВРП трехлетнего запаздывания, то, во-первых, территориальные различия в производстве ВРП на душу населения относительно стабильны, а во-вторых, оно в целом повышает заинтересованность регионов в создании благоприятных условий экономического развития.
В отношении погрешностей расчетов следует сразу отметить, что точность расчетов предопределена доступной статистической базой. При распределении трансфертов используются официальные данные федеральных министерств и ведомств, главным образом Госкомстата России, которые сверяются с наиболее заинтересованными участниками процесса - финансовыми органами субъектов федерации. Как и в любой модели, ряд общих параметров расчета трансфертов задается извне, но они основываются на тех или иных содержательных аргументах и в равной степени относятся ко всем регионам.
А теперь о якобы имеющихся в расчете трансфертов на 2000 г. "многочисленных арифметических ошибках". Их всего три, но даже они, на наш взгляд, не являются ошибками.
Первая из них - чисто технический сбой в подготовке исходных данных. В официально представленных Госкомстатом данных о численности населения Архангельской области оказалась досадная опечатка, которая затем была подтверждена администрацией области и в итоге оказалась в расчетной таблице. Две другие касаются оценки налоговых доходов республик Кабардино-Балкария и Бурятия. Здесь ситуация несколько сложнее. Переход к новой методике, не использующей отчетные бюджетные данные, делает это согласование излишним. Однако инерция "согласительных процедур" весьма велика, и многие регионы продолжают настаивать на их проведении, предлагая свои оценки "неучтенных расходов" или "выпадающих доходов". При формировании исходных данных на 2000 г. такие предложения рассматривались лишь при условии их подтверждения федеральными ведомствами. Сделать это смогли только три субъекта федерации. Были приняты предложения республики Кабардино-Балкарии учесть в расчете трансфертов сокращение акцизов на ликеро-водочную продукцию и республики Бурятия - учесть потери предприятий, ведущих хозяйственную деятельность в природоохранной зоне озера Байкал.
Третье и последнее принятое предложение, почему-то не попавшее в список "многочисленных ошибок", - это учет расходов на реализацию природоохранных мероприятий в рамках федеральной программы по Кемеровской области.
Разумеется, такого рода индивидуальных корректировок (и тем более неточностей в подготовке исходных данных) не должно быть в принципе, однако в переходный период их единичные проявления, видимо, неизбежны. В любом случае на фоне обычного еще 2-3 года назад массового индивидуального "согласования" исходных данных и результатов расчетов прогресс налицо.
Трансферт или ссуда?
Необходимое условие достижения целей политики бюджетного выравнивания - равномерное перечисление трансфертов. До 2000 г. трансферты регионам утверждались не в абсолютных суммах, а в долях от ФФПР, размер которого, в свою очередь, был привязан к объему фактически полученных федеральным бюджетом налоговых доходов. Поэтому расчет и перечисление трансфертов, в соответствии со сроками поступления отчетных данных о полученных доходах, вынужденно шли примерно с двухмесячным опозданием, а в течение бюджетного года и после его завершения требовалось производить достаточно сложные перерасчеты.
В нынешнем году ФФПР впервые был сформирован и распределен между регионами в абсолютных цифрах. И это сразу же повысило равномерность и предсказуемость перечисления трансфертов в течение бюджетного года. Если исключить "переходящие" трансферты, то в 1999 году все регионы получили именно ту долю от ФФПР, которая устанавливалась им законом о бюджете. Аналогичная ситуация и в первом полугодии 2000 года: без учета авансовых трансфертов для выплаты отпускных работникам образования все без исключения дотационные регионы получили равную часть планового трансферта. Кстати, само наличие авансовых трансфертов опровергает обвинения в адрес Минфина в осознанной политике вытеснения трансфертов якобы ему более выгодными бюджетными ссудами - никто ведь не мешал выдать их в виде ссуд.
На самом деле бюджетные ссуды никогда не выдаются вместо трансфертов, а лишь в дополнение к ним. Это является неизбежным следствием в принципе ненормальной ситуации, когда федеральный центр де-факто вынужден нести ответственность за сбалансированность региональных бюджетов. Ссуды выдаются как временная финансовая помощь для покрытия кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов федерации. Как правило, они обусловлены расходами сезонного характера - проведение посевных и уборочных сельскохозяйственных работ, приобретение топлива к зимнему периоду, массовой уход в отпуск работников образования в летний период или "северный завоз".
В каком-то смысле трансферты и ссуды являются "идейными антагонистами": первые принадлежат к нормальной системе межбюджетных отношений, вторые являются рудиментом "общегосударственного" бюджета, и сосуществовать они могут только в условиях переходного периода. Вступивший в силу с этого года Бюджетный кодекс требует, чтобы бюджетные ссуды возвращались в течение бюджетного года - и это существенный шаг к их полному вытеснению трансфертами и другими видами "цивилизованной" бюджетной помощи.
Очередные задачи реформы межбюджетных отношений
Главная проблема межбюджетных отношений - размытость бюджетных полномочий и ответственности властей разного уровня. Региональные и местные бюджеты перегружены так называемыми "федеральными мандатами" - обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством (заработная плата, социальные пособия, многочисленные льготы, натуральные и финансовые нормы), а их доходы в основном формируются за счет устанавливаемых "сверху" отчислений от федеральных налогов.
Выход из этой ситуации - реальная децентрализация бюджетной системы, четкое разграничение налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, установление и соблюдение единых для всех субъектов межбюджетных отношений "правил игры".
Для этого, прежде всего, необходимо развести полномочия и, самое главное, ответственность властей разных уровней за финансирование тех или иных видов расходов, освободив региональные и местные бюджеты от бремени нефинансируемых "федеральных мандатов". Финансовые обязательства, в том числе пособия и льготы, непосредственно установленные федеральными законами, должны финансироваться из федерального же бюджета - либо напрямую, либо через субвенции (компенсации) региональным бюджетам. Кроме того, целесообразно поэтапно сокращать федеральное регламентирование заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов.
Мы вносим предложения о поэтапном отказе от разделения налогов на "собственные", "закрепленные" и "регулирующие". Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было "расщепления", с нашей точки зрения, должны направляться в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональные бюджеты, местные налоги - в местные бюджеты. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу "один налог - один бюджет" при существенном расширении (в рамках "закрытого" перечня налогов) налоговых полномочий региональных и особенно местных властей.
Что касается финансовой помощи региональным бюджетам, то вопреки распространенному мнению Россия уступает большинству развитых стран по масштабам территориального перераспределения бюджетных ресурсов. В последние годы объем финансовой помощи субъектам федерации не превышает 1,5-2% ВВП, тогда как в США он составляет 3% ВВП, в Канаде - 4% ВВП, в Австралии - 6% ВВП. Да и по количеству "институционализированных" каналов предоставления этой помощи Россия с ее единственным Фондом финансовой поддержки регионов намного отстает от тех же США, где существуют несколько десятков программ распределения дотаций и субвенций региональным и местным бюджетам на основе множества формул и критериев. В среднесрочной перспективе объем средств, перераспределяемых между субъектами Российской Федерации через различные формализованные каналы финансовой помощи, видимо, будет возрастать - иначе не удастся сколько-нибудь существенно сгладить резкие территориальные различия в реальной бюджетной обеспеченности, влекущие за собой целый шлейф социально-политических и экономических проблем.
В этих целях уже в бюджете 2001 г. в дополнение к Фонду финансовой поддержки регионов, направленному на общее выравнивание текущей бюджетной обеспеченности, предполагается создать Фонд компенсаций (для целевого финансирования федеральных "мандатов"), Фонд регионального развития (предоставление инвестиционных субвенций для развития социальной инфраструктуры), Фонд развития региональных финансов (поддержка экономических и бюджетных реформ на региональном уровне). В дальнейшем, по мере сокращения "федеральных мандатов", вместо Фонда компенсаций может быть создан Фонд субсидий для долевого софинансирования приоритетных социально значимых расходов региональных бюджетов с учетом государственных минимальных стандартов.
