Из долговой петли

Максим Рубченко
4 сентября 2000, 00:00

Главная цель бюджета будущего года - ослабить бремя внешнего и внутреннего госдолга

Бюджет 2001 года: риски для бизнеса

- В связи с отменой целевых бюджетных фондов сократятся возможности получения подрядов и заказов на работы, финансируемые из бюджетов всех уровней, в том числе связанные с дорожным строительством.
- Возможности инвестиций в госбумаги будут минимальны.
- Ликвидация внутренних офшорных зон затруднит минимизацию налоговых платежей.
- Перераспределение налоговых поступлений может привести к повышению местных налогов и сборов, а также к сокращению льгот на региональном и местном уровне.

 

Через три недели открывается сезон "большого торга" между парламентом и правительством: практически сразу после возвращения с каникул Госдума должна приступить к работе над проектом федерального бюджета на следующий год. Уже сейчас и представители депутатского корпуса, и правительственные эксперты говорят, что прохождение бюджета через Думу будет тяжелым. Впрочем, легкими эти обсуждения никогда не были - прения по бюджету в разные годы различались лишь степенью готовности сторон к компромиссам и количеству спорных вопросов.

В этом году перечень основных ожидаемых противоречий между парламентом и правительством сравнительно невелик. Первый проблемный момент - ликвидация всех целевых бюджетных фондов (за исключением фонда Минатома): дорожного, экологического, фонда борьбы с преступностью и прочих. Это связано с вступлением в действие Бюджетного кодекса, согласно которому связанных доходов бюджета быть не должно. Однако возникает ряд вопросов по финансированию, в частности, строительства дорог. По проекту бюджета Минфин выделяет 28 млрд рублей Федеральному дорожному фонду и 20 млрд рублей на дотации территориальным фондам. При этом отремонтировать и построить дорог в стране планируется на 130 млрд. Разницу в суммах региональные бюджеты должны ликвидировать за счет налога на пользователей дорог (1% выручки от реализации продукции), что вряд ли можно считать выполнимой задачей.

Второй болезненный вопрос - связанное с вступлением в действие Налогового кодекса перераспределение налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами (подробно "Эксперт" писал об этом в N29 за 2000 год). При этом полностью упраздняются различные зоны со льготными режимами налогообложения: закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), свободные экономические зоны (СЭЗ) и т. п. Разумеется, губернаторы и местные лидеры недовольны таким поворотом событий. По слухам, руководители ряда регионов сейчас в спешном порядке сколачивают парламентское лобби, чтобы продавить изменение порядка распределения средств между бюджетами различных уровней. Кроме того, депутаты могут счесть необходимым отреагировать на катастрофы последнего времени: трагедию подлодки "Курск" и пожар на Останкинской башне. Уже озвученные через СМИ заявления политиков различного ранга о необходимости увеличить расходы на оборону (и без того увеличенные в полтора раза по сравнению с нынешним годом - до 2,66% ВВП) вполне могут материализоваться в виде поправок к бюджету.

Остроты в это блюдо добавляет принципиальное новшество: согласно замыслу правительства, впервые в постсоветской истории федеральный бюджет должен быть бездефицитным. Причем от этого постулата правительство не собирается отказываться ни в коем случае. "В условиях растущей экономики бездефицитный бюджет - это важное обстоятельство, - говорит руководитель департамента макроэкономической политики и банковской деятельности Минфина Антон Силуанов. - Потому что при осуществлении дефицитной политики нам неизбежно пришлось бы осуществлять заимствования на внешнем либо на внутреннем рынке. Заимствования на внешнем рынке у нас уже предусмотрены - это около одного миллиарда долларов, больше нам все равно не дадут. Соответственно, основным источником погашения бюджетного дефицита могут быть только заимствования на внутреннем рынке. Но поскольку для роста экономики необходимы инвестиционные ресурсы, нам невыгодно связывать средства и направлять их на финансирование дефицита бюджета. Гораздо лучше, если эти деньги будут работать на развитие экономики в виде инвестиций. Бюджет составлен таким образом, чтобы балансировать ресурсы и стимулировать потенциальных инвесторов не вкладывать средства в ценные бумаги правительства, а направлять их в экономику".

Вероятнее всего, аргументы правительства найдут отклик у депутатов, и они не будут настаивать на отказе от принципа бездефицитности бюджета. Зато парламентарии вряд ли удержатся от соблазна увеличить цифры доходной части бюджета, а затем поделить "дополнительные" доходы. В первую очередь, как это обычно бывает, ревизии подвергнутся прогнозы ВВП и инфляции. Заявления о том, что эти цифры занижены, уже озвучены в СМИ. Еще один вечный соблазн для парламентариев - поспорить насчет прогнозных цен на нефть.

"Мы заложили цены на нефть исходя из среднестатистического за последнее десятилетие уровня: восемнадцать-девятнадцать долларов за баррель, в первом полугодии планируется двадцать-двадцать один доллар, во втором - меньше, - рассказывает Антон Силуанов. - Если цены на нефть упадут до среднестатистического уровня, то бюджет не пострадает. Но если они упадут до девяти долларов за баррель, как это было полтора года назад, то, конечно, будут проблемы. Ориентироваться на текущий достаточно высокий уровень цен неправильно с точки зрения бюджетной политики, потому что результатом может быть секвестр бюджета".

Различия взглядов на будущую конъюнктуру нефтяного рынка между правительством и парламентом обостряются в связи с изменениями в бюджетном законодательстве. В прошлом году, например, бюджет предусматривал возможность распределения дополнительных доходов бюджета: частично - на погашение госдолга, а частично - в бюджет развития, призванный поддерживать перспективные инвестиционные проекты в промышленности. Сейчас Бюджетный кодекс однозначно определяет, что все дополнительные доходы должны направляться исключительно на погашение государственного долга. Таким образом, если при обсуждении проекта бюджета промышленники не отспорят себе долю в нефтяных доходах, то потом они этих денег не увидят.

Правительству повышение прогнозных цен на нефть в бюджете неприятно по двум причинам. Первая из них - простая осторожность: если среднегодовые цены, не дай бог, окажутся ниже предусмотренных бюджетом, то это будет весьма серьезным ударом по государственным финансам со всеми вытекающими последствиями в виде секвестра, неплатежей, невыплат зарплаты и прочими неприятностями для исполнительной власти. Вторая причина заключается в том, что правительство сознательно и открыто избрало курс на снижение государственного долга. Отметим, что еще в конце 1998 года размер госдолга у нас превышал объем ВВП. На конец 2000 года объем госдолга составит 82,4% ВВП, из которых 73,5% будут приходиться на внешний долг. Согласно проекту бюджета на следующий год, общий объем госдолга к концу 2001 года снизится на десять процентных пунктов - до 72,4% ВВП, при этом большая часть сокращения придется на долю внешнего долга, который снизится до 64,4% ВВП. "Размер государственного долга будет снижаться в первую очередь за счет сокращения номинального долга, поскольку объемы погашения будут превышать размеры внешнего финансирования, - отмечает Антон Силуанов. - Кроме того, за счет роста ВВП и, наконец, за счет укрепления курса рубля, которое планируется на следующий год".

Согласно планам правительства, в 2002 году уровень внешнего долга будет меньше 60% ВВП, что считается нормальным уровнем для цивилизованных стран. А в 2003 году Россия вернется к докризисному уровню госдолга - около 50% ВВП. "По нашим расчетам, достичь уровня государственного долга в размере пятидесяти процентов ВВП при наличии бюджетного дефицита в один-два процента, можно было только к 2010 году, - рассказывает Антон Силуанов. - Политика бездефицитного бюджета позволяет добиться этого гораздо раньше. Это снизит нагрузку как на бюджет, так и на экономику в целом, что важно для обеспечения роста. И если будут дополнительные доходы, мы направим их на погашение госдолга. Какого именно - внешнего или внутреннего, будет решать правительство".

Еще один аргумент правительства при обосновании необходимости направлять все дополнительные доходы только на погашение госдолга - продолжение политики наращивания золотовалютных резервов, что вызывает необходимость мер по стерилизации избыточной ликвидности. В качестве одной из них в проекте бюджета предусмотрен выкуп за счет средств бюджета части портфеля государственных ценных бумаг, который находится у Центрального банка, на сумму 15 млрд рублей.