Индульгенция на риск

Как построить эффективную систему гарантирования частных вкладов

С

истема государственного гарантирования депозитов наряду с пруденциальным надзором и функцией Центрального банка как кредитора последней инстанции представляет собой важнейший встроенный стабилизатор деятельности банковской системы. Его отсутствие в нашей стране внесло свой вклад в подрыв доверия населения к банкам. После кризиса за пределами Сбербанка вклады населения играют все меньшую роль в ресурсной базе банков. Если накануне кризиса доля вкладов частных лиц составляла в действовавших тогда банках в среднем 10%, то весной 2000 года аналогичный показатель составлял менее 5%, причем часть средств сохраняется просто в силу принудительной реструктуризации обязательств рядом банков, не имеющих возможности выполнить свои обязательства из-за кризиса.

Госдума готовит закон о гарантировании вкладов граждан в банках. За время своего скитания по государственным инстанциям законопроект стал существенно более проработанным в деталях, но, как показала дискуссия вокруг новой версии, его концепция все еще до конца не определилась. Конечно, отчасти это можно объяснить противоречивостью самой идеи гарантирования вкладов в банках. Не случайно у системы страхования депозитов есть как сторонники, так и противники, а условия страхования в зарубежных странах довольно часто подвергаются изменениям (см. "Системы гарантирования вкладов в банках: зарубежный опыт"). Осмелимся, однако, предположить, что наиболее острые моменты сегодняшних дискуссий вокруг законопроекта связаны с нынешней макроэкономической ситуацией в России вообще и состоянием банковской системы в частности.

Предположим, она уже есть

Основные черты предлагаемой законопроектом модели гарантирования частных вкладов таковы. Граждане могут рассчитывать на частичную защиту своих вкладов в случае потери лицензии банками, которым они доверили свои сбережения. В зависимости от величины депозита предполагается компенсировать от 100% до 50%, но не более некоторой суммы (50261 рубль на момент прохождения законопроекта в Думе в конце прошлого года). Необходимое условие - банк должен состоять на учете в создаваемой Федеральной резервной корпорации гарантирования вкладов в банках. Для выполнения корпорацией обязательств перед вкладчиками создается резерв денежных средств. Он образуется за счет единовременного взноса государства (основная часть суммы) и ежеквартальных взносов банков, состоящих в ней на учете, в размере до 0,15% от суммы вкладов граждан.

Возникает вопрос: смогла ли бы корпорация выплатить компенсацию вкладчикам, если бы она функционировала с начала 2000 года и к ней обратились бы владельцы депозитов тех банков, у которых лицензия была отозвана в первой половине года (таковых было 15 против более чем 60 за первую половину 1999 года), при условии, что резервный фонд формируется только за счет взносов банков?

Наши расчеты ввиду неполноты информации строились на следующих предположениях:

- членами корпорации являются все действующие на соответствующую дату банки, привлекающие вклады населения, за исключением Сбербанка (систему страхования вкладов в Сбербанке предусматривается регулировать отдельным законом). Кроме того, с четвертого квартала 1999 года исключены банки, попавшие под управление АРКО;

- банки - члены корпорации платят взносы по максимальной предусмотренной законопроектом ставке календарных взносов (0,15% от суммы вкладов граждан) на ежеквартальной основе;

- депозиты граждан в банках с отозванной лицензией подлежат компенсации в полном объеме вне зависимости от размера вклада. Это допущение связано с отсутствием данных о среднем размере вклада на одно физическое лицо. Данное предположение несколько завышает потенциальные обязательства корпорации перед вкладчиками;

- резерв корпорации сформирован исключительно в рублях и процентного дохода временно свободные средства не приносят;

- средства из резерва корпорации расходуются исключительно на выплату компенсаций.

Предположим, что корпорация использует в течение первого квартала 2000 года календарные взносы банков, привлекающих депозиты частных лиц, переведенные ими в начале 2000 года на основе расчета за последний квартал 1999 года. При ставке календарных взносов 0,15% и среднеквартальном размере суммарных депозитов в 51,1 млрд рублей сумма взносов составит 77 млн рублей. Среднюю величину депозитов в банках, лицензия которых была отозвана в первом квартале 2000 года, можно оценить в 179 млн рублей. Получается, что взносов действующих банков в корпорацию было бы достаточно, чтобы вернуть частным вкладчикам 43% этой суммы (см. график 1).

Во втором квартале 2000 года ситуация сложилась бы для вкладчиков более благоприятно. Взносы банков могли оказаться в три с лишним раза больше требующихся для компенсации сумм. Однако это скорее исключение из общей тенденции. Благополучие второго квартала возникло не столько за счет расширения базы взносов действующих банков, сколько в силу незначительных сумм вкладов частных лиц в тех шести банках, которые ЦБР лишил лицензий в этом квартале.

По состоянию на середину года на банки, практически не имевшие капитала, приходилось около 1,5% привлеченных банками депозитов частных лиц (без учета Сбербанка и банков, санируемых АРКО). Если бы в российском пруденциальном надзоре более активно использовался критерий достаточности капитала, угроза отзыва у них лицензий была бы весьма реальной. Их обязательства перед частными вкладчиками способны поглотить десяток квартальных страховых взносов остальных банков. Полтора года для наших условий - большой срок. Трудно прогнозировать, что за это время не появятся новые банки с отозванной лицензией, а значит, новые обязательства у корпорации.

Если предположить смешанный вариант страхования, то есть смоделировать сценарий подключения самих банков к страховым выплатам за счет части их ликвидных активов, то коэффициент покрытия расходов на компенсацию гипотетическими взносами банков в резерв корпорации уже во второй половине 1999 года превышал бы 80%, а во втором квартале 2000 года он составил бы более 500%.

Проблема госбанков

На пути к принятию закона, очевидно, придется решать проблему участия государственных банков в системе гарантий, поскольку в настоящее время в соответствии со ст. 480 Гражданского кодекса РФ государство гарантирует обязательства перед частными лицами тех кредитных организаций, доля государства в которых превышает 50%. Таким образом, вкладчики государственных банков (а их список не ограничивается Сбербанком) уже имеют гарантии, причем неограниченные, своих депозитов. В то время как вкладчики банков - участников создаваемой системы смогут рассчитывать только на лимитированные гарантии.

Проблема гарантирования вкладов в Сбербанке не имеет однозначного решения. В случае включения в создаваемую систему условия гарантирования для его вкладчиков ухудшаются. А банк в силу своего положения на рынке частных вкладов начинает своими взносами оплачивать проблемы других членов корпорации. С другой стороны, если сохранить для вкладчиков госбанков неограниченные гарантии, к тому же бесплатные для этих банков, и одновременно ввести систему ограниченных гарантий для остальных банков, финансируемых самими банками, хотя бы и частично, то такие правила игры отнюдь не будут способствовать улучшению конкурентной среды на рынке банковских услуг. Владельцев сбережений будет привлекать более высокая степень защищенности их вкладов в госбанках, а у последних, в свою очередь, издержки по привлечению депозитов не вырастут на величину страховых взносов, как у их негосударственных конкурентов. Соответственно, появятся дополнительные преимущества в политике процентных ставок. Рассчитывать в таких условиях на значительное снижение доли Сбербанка в сумме депозитов частных лиц не приходится. Равно как и на многократный рост вкладов населения в банках.

Кроме того, нет полной ясности относительно того, какие банки относить к государственным. Необходимо определить статус банков, в которых государство имеет контрольный пакет, но представлено Банком России, АРКО, федеральными министерствами, местными властями и т. п. Возникает также потребность в определении статуса дочерних банков таких банков, особенно если учесть намерения Внешторгбанка приобрести Мост-банк с его разветвленной по российским меркам филиальной сетью и программой реструктуризации вкладов частных лиц, зависших в банке в 1998 году. Аналогичный вопрос возникает в отношении статуса дочерних банков росзагранбанков, независимо от того, кто владеет их акциями - ЦБР или Внешторгбанк.

Проблемы гарантирования вкладов в инвалюте

К достоинствам новой версии законопроекта следует отнести положение о вложении части средств корпорации в валютные инструменты. Следует только иметь в виду, что кроме валютного риска корпорации придется иметь дело и с рыночным риском. Если средства будут вложены в российские долговые обязательства, номинированные в иностранной валюте, то в случае совпадения валютного и банковского кризисов (как это было в 1998 году) велика вероятность, что корпорация столкнется с падением цен на эти инструменты, а проблемы с ликвидностью на этом рынке вообще не редкость. Соответственно, вопрос о том, в какие именно валютные инструменты должны инвестироваться резервы корпорации, должен быть сформулирован в законе более подробно, тем более что разрешение доступа корпорации на зарубежные финансовые рынки требует изменения валютного законодательства.

Границы гарантий

Во многих зарубежных странах защите подлежат не только частные депозиты, но и корпоративные счета и вклады, по крайней мере малого бизнеса. В России такой подход к определению объектов гарантирования представляется не только обоснованным, но и вполне достижимым. Как показывают расчеты, распространение страхования на средства юридических лиц не меняет кардинальным образом нагрузку на бюджет корпорации, если бы она начала функционировать с 2000 года (график 1). Нагрузка на активы банков при этом, конечно, повышается (с 0,01% при распространении гарантий только на вклады частных лиц до примерно 0,07%, если гарантированию подлежат также расчетные счета и депозиты юридических лиц). Но этот вопрос при желании может быть урегулирован за счет снижения нормы обязательных резервов, которые банки обязаны держать в ЦБР. Технические проблемы по выделению счетов малого бизнеса также не кажутся непреодолимыми.

Верхний предел компенсаций

Предусмотренное законопроектом ограничение страхуемой суммы в сочетании с элементами сострахования (подключения самих банков к выплатам компенсаций) вполне укладывается в русло современных тенденций в организации страховых схем за рубежом. Что касается установления величины верхнего предела страхуемой суммы, то оптимальной, по мнению зарубежных экспертов, является сумма, соответствующая размеру ВВП на душу населения за 1-2 года. По итогам 1999 года в России ВВП на душу населения составил около 31 тыс. рублей. В законопроекте пока идет речь о значительно меньших суммах.

ФОРом не отделаться

Непростую судьбу законопроекта в ближайшем будущем может осложнить резкое изменение позиции Банка России. Если до кризиса ЦБР рассматривал систему защиты банковских вкладов как механизм косвенных гарантий инвестиций в российскую экономику, то теперь он превратился в принципиального противника гарантий.

Конкретный довод против идеи гарантирования вкладов в коммерческих банках, приведенный заместителем председателя Банка России Владимиром Горюновым, - по его мнению, для выплат вкладчикам вполне хватит средств фонда обязательного резервирования - не выдерживает критики. Формально в некоторые периоды сумма средств в ФОР банков с отозванными лицензиями оказывалась выше суммы вкладов частных лиц в этих банках, но "излишек", образующийся за счет части банков, не подлежит распределению между другими лишенными лицензий банками. Ведь ФОР - не "общий котел" банков. Права на эти средства, зарезервированные в ЦБР, принадлежат кредиторам соответствующего банка. В банках, чьи лицензии отзывались, его размер всегда был меньше, чем сумма вкладов (см. график 2).

Кто платит, тот и надзирает

Есть еще целый ряд технических на первый взгляд вопросов, от решения которых зависит эффективность будущей системы гарантий. Вводить систему одномоментно или постепенно расширять круг участвующих банков? Принимать банки в корпорацию по результатам специального инспектирования их финансового состояния или положиться на действующие критерии определения финансового состояния кредитных организаций ЦБР? Будет ли в дальнейшем корпорация проводить мониторинг финансового состояния банков-членов или полностью доверится в этом вопросе ЦБР? Понятно, что в любом случае критерии членства в корпорации должны быть более жесткими, чем нынешние условия получения лицензии на работу со средствами физических лиц (по состоянию на 1 июля 2000 года не имели лицензий на привлечение депозитов частных лиц менее 3% действовавших банков; их активы составляли 1% от суммы активов всех российских банков).

В этом отношении заслуживает внимания точка зрения, отстаиваемая экспертами Российско-европейского центра экономической политики (РЕЦЭП), в соответствии с которой необходимо исключить допуск проблемных банков к участию в системе страхования депозитов путем установления жестких критериев отбора и создания системы постоянного контроля за соответствием банков указанным критериям. Можно было бы на первом этапе ограничить круг участников системы банками, которые в течение оговоренного периода, например года, квалифицировались ЦБР как финансово стабильные кредитные организации (банки 1-й категории). Каждый банк, не вошедший в первую группу, принимается индивидуально, когда начнет отвечать соответствующим критериям.

Такой подход не лишен недостатков. Так, система присвоения категорий банкам уже подвергалась мягкой критике центральным аппаратом Центробанка за допускаемые на местах искажения отчетности. К тому же публичное признание того, что тот или иной банк не вошел в корпорацию, может стать самостоятельным фактором дальнейшего ухудшения его финансового положения. Но, с другой стороны, перед государством на данном этапе не стоит задача во что бы то ни стало сохранить количество действующих банков. А у банков между одобрением законопроекта и началом работы корпорации останется достаточно времени для того, чтобы побудить своих акционеров принять меры по рекапитализации или присоединиться к более успешным организациям, если внутренние резервы для улучшения финансовых показателей уже исчерпаны.

Привязка "страхового случая" - обязательств корпорации по выплате компенсаций - к отзыву лицензии, а не факту неисполнения обязательств перед застрахованным лицом представляется не лучшим решением. А введение дифференциации страховых взносов в зависимости от финансового состояния банков на начальном этапе функционирования системы не представляется целесообразным.

Функции, выполняемые корпорацией в системе гарантирования вкладов, порождают у нее естественную потребность иметь достаточно широкий доступ к информации о состоянии банков и контролю за процессами, неблагоприятное развитие которых уменьшает ее резервный фонд. Нам представляется, что минимальный эффективный уровень полномочий корпорации находится выше (хотя и обязательно включает) дистанционного анализа финансового состояния банков. В частности, он может быть дополнен выборочными проверками на месте, проведением семинаров с представителями банковских аудиторов, созданием сайта в Интернете, открытого для жалоб клиентов банков. Максимальным уровнем может быть переход к корпорации функций пруденциального банковского надзора путем перевода этих подразделений из ведомства Банка России.

Если свести функции корпорации к роли денежного мешка, наиболее вероятно, что это приведет к расходованию денег без серьезного анализа проблем банковского сектора, как это уже имело место в период раздачи стабилизационных кредитов Банком России в 1998-1999 годах. Трудно рассчитывать на рост авторитета финансовой системы страны при таком развитии ситуации. Противоположная крайность - концентрация в руках корпорации функций пруденциального надзора и гарантирования вкладов - может привести к тем же последствиям из-за глубокого конфликта интересов и концентрации в одних руках монопольного административного ресурса. В обоих крайних вариантах наиболее вероятным следствием будет повышение нагрузки на бюджет в случае сколько-нибудь серьезной проблемы в банковской сфере.

*Директор Центра банковского анализа Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ) РАН.

**Ведущий научный сотрудник Института экономики переходного периода (ИЭПП), кандидат экономических наук.

***Старший научный сотрудник ИЭПП, кандидат педагогических наук.

Системы гарантирования вкладов в банках: зарубежный опыт

По данным МВФ, за период с 1995-го по 1999 год число стран, имеющих системы страхования депозитов, резко возросло. Одновременно произошло смещение в пользу систем с обязательным для банков участием. К настоящему времени почти в трети стран размер страховых взносов зависит от рискованности политики банка. Хотя большинство фондов финансируется участниками, растет число систем, которые имеют поддержку правительства страны. Большинство стран предоставляют гарантии не на счет, а на одного вкладчика (в 1999 году только в двух странах гарантии предоставлялись на счет). Выросла доля систем, которые не гарантируют межбанковские депозиты.

Международный опыт страхования банковских депозитов показывает, что оно оказывается эффективным только в отношении отдельных проблемных банков при стабильном и эффективном функционировании системы в целом. В случае системного банковского кризиса средств фонда страхования может оказаться недостаточно для выполнения законодательно установленных гарантий, как это случилось, например, в период банковских кризисов в США и Норвегии в 80-е и 90-е годы. Наиболее часто декларируемая цель системы страхования депозитов - избежать банковского кризиса или разрешить уже случившийся - оказывается в итоге нереалистичной. Столкнувшись с масштабным банковским кризисом, правительства зачастую предпочитают предоставить вкладчикам полные гарантии их депозитов, а систему страхования снова вводить постепенно, по мере стабилизации ситуации в банковском секторе.

В то же время именно банковские кризисы подталкивают к введению систем страхования вкладов. Увеличение частоты банковских кризисов в 80-е и 90-е годы привело к тому, что значительное число стран ввело систему защиты депозитов (см. таблицу 1). В 52 из 68 стран, где, по данным МВФ, по состоянию на 1999 год существовала кодифицированная система защиты депозитов, она была организована после 1980 года.

Виды систем гарантирования банковских депозитов

Системы защиты депозитов можно разделить на два принципиально разных типа.

Первый - это некодифицированные (implicit) гарантии, основывающиеся на практике прошлых лет, когда государство выступало гарантом вкладов в банках. Второй тип -кодифицированная (explicit) система защиты депозитов, когда существует законодательно описанная система страхования.

Преимущества некодифицированной системы гарантирования депозитов состоят в том, что крупные и мелкие вкладчики защищены в равной степени, а государству не приходится организовывать страховой фонд и управлять им.

В то же время некодифицированные системы порождают объективные условия для коррупции и волюнтаристских решений в среде чиновничества; решение о санации банка зависит от доли государственного участия в данном банке, частным проблемным банкам, как правило, не оказывается финансовая помощь. Наконец, основные затраты на восстановление ликвидности банковской системы в модели некодифицированных гарантий несут налогоплательщики.

В кодифицированной системе процедуры страхования в юридическом порядке обычно определяются:
- типы институтов, участвующих в системе страхования;
- виды обязательств, подлежащих защите;
- границы страхования, в том числе лимиты страховых взносов и лимиты страховых выплат;
- процедура страховых выплат;
- право управления фондом страхования депозитов;
- порядок финансирования фонда страхования депозитов;
- определение момента неплатежеспособности банка;
- процедура банкротства банков.

Законодательство, регулирующее систему страхования депозитов, часто определяет условия, при которых страхуемый институт считается неплатежеспособным, и оговаривает соответствующую процедуру компенсации застрахованных вкладов. Например, в соответствии с Директивой Европейского союза институт считается неплатежеспособным, если он не возвращает депозит клиенту в течение 10 дней после предъявления требования.

Виды депозитов, подлежащих страхованию

В практике стран с кодифицированной системой страхования депозитов гарантии, как правило, распространяются на текущие счета и счета заработной платы, депозиты до востребования, сберегательные депозиты, срочные депозиты, депозитные сертификаты.

Реже гарантии распространяются на межбанковские депозиты (предполагается, что банки имеют возможность оценить финансовое состояние друг друга, следовательно, самостоятельно способны минимизировать риск по межбанковским операциям) и депозиты в иностранной валюте. В последнем случае причинами исключения могут быть трудности с определением потолка страхуемой суммы из-за колебаний валютного курса, а в случае незначительной доли в суммарных депозитах - ограниченное влияние на платежную систему. В то же время в странах с переходной экономикой сбережения в твердой валюте - зачастую наиболее доступный для населения способ обеспечить исполнение деньгами одной из основных их функций - сохранения стоимости. В ряде стран используется схема, при которой гарантии распространяются на депозиты в иностранной валюте, но компенсационные выплаты осуществляются в национальной.

Кроме того, как правило, не включаются в систему страхования депозиты в зарубежных филиалах банков страхующей страны (вследствие нежелания страховать национальными ресурсами риски, связанные с деятельностью материнского банка в других странах), а также депозиты граждан страхующей страны в филиалах иностранных банков, действующих на ее территории. Если же филиалы иностранных банков играют существенную роль в банковской системе страны, их исключение нежелательно.

Границы страхования депозитов

В большинстве стран, имеющих институт гарантий банковских вкладов, устанавливается верхний предел компенсируемой суммы. Этот механизм наряду с использованием сострахования призван нейтрализовать или хотя бы уменьшить негативные последствия функционирования системы страхования. Создавая механизмы социально-экономической защиты вкладчиков, система государственного страхования депозитов тем самым способствует тому, что поведение как банков, так и их вкладчиков становится менее ответственным. Этот феномен получил название проблемы "морального риска" (moral hazard). Он проявляется в том, что менеджеры банков теряют стимул к управлению рисками, а вкладчики - к осуществлению мониторинга положения банков, они могут ориентироваться исключительно на величину заявленных банками ставок. Поскольку более высокие ставки будут предлагать банки, находящиеся в более тяжелом финансовом положении, такое поведение вкладчиков будет увеличивать требующийся объем компенсации со стороны корпорации. С другой стороны, консервативные банки окажутся неспособными привлекать значительный объем депозитов по причине более низкого процента по депозитам или же будут вынуждены принять участие в "процентной войне". Подобная ситуация сложилась в Турции в 1998 году.

Лимиты страхования могут устанавливаться для каждого вида счета, для каждого типа вкладчика или носить комплексный характер - для каждого типа вкладчика и для каждого вида счета.

Организационные формы фонда страхования вкладов

Как правило, кодифицированная система предполагает создание фонда (корпорации) страхования депозитов. При этом возможно несколько форм его организации:
- фонд создается, управляется и финансируется государством. Здесь кроется опасность морального риска, так как банки не разделяют затрат при банкротстве других банков;
- фонды, управляемые общественными корпорациями и частично финансируемые банками;
- фонды, совместно управляемые представителями банков и государством и финансируемые банками;
- частное управление со схемой взаимного страхования без участия государства. Однако в случае, если затраты столь высоки, что способны повлиять на всю систему, предполагается государственная помощь по выходу из кризисной ситуации. Иными словами, это форма скрытой государственной гарантии.

Участие банков в системе страхования депозитов может быть как добровольным, так и обязательным. Добровольный принцип страхования в России не прижился. Едва ли не единственный пример - созданный семью петербургскими банками Фонд сохранности вкладов населения, но, по некоторым данным, в 1999 году он был в состоянии гарантировать депозиты пенсионеров в пределах 500 рублей.

Основные аргументы в пользу обязательности участия в системе защиты вкладов состоят в том, что только такой подход обеспечивает распределение рисков по всей банковской системе и позволяет избежать опасности негативного отбора, когда страховым прикрытием пользуются неустойчивые в финансовом отношении банки; устойчивые же воздерживаются от участия в системе, не желая платить по чужим счетам.

Выполнение надзорных функций корпорациями страхования вкладов

Встречаются следующие варианты:
- функции надзора возложены на независимые органы - корпорация страхования депозитов эти функции не выполняет;
- корпорация страхования депозитов имеет широкие полномочия включая выполнение функций регулирования, инспектирования, исключения из членов корпорации;
- корпорация тесно взаимодействует с органами банковского надзора в целях обмена информацией.

В некоторых странах фондам страхования депозитов предоставлена возможность приобретения активов банков-членов и кредитование их в целях уменьшения затрат при слиянии и снижения риска банкротства.

Организация финансирования систем защиты депозитов

Системы гарантирования вкладов могут строиться как на основе регулярных взносов (финансируемая система), так и компенсации участниками схемы расходов фонда при наступлении страхового случая (нефинансируемая система). Финансируемые схемы отличаются тем, что они в большей степени опираются на правила и предполагают меньше неопределенности, чем нефинансируемые. В нефинансируемых системах страховой фонд не поддерживается постоянно. Страховые взносы устанавливаются и уплачиваются после того, как определятся расходы на компенсацию.

Величина страховых взносов банков сильно различается по странам. В качестве базы взносов выступают:
- застрахованные депозиты;
- суммарные депозиты;
- отдельные виды обязательств или их общая сумма;
- активы, взвешенные с учетом рискованности;
- недействующие кредиты или общая сумма кредитов.

Обычно премии в зависимости от активных статей баланса сочетаются со взносами, пропорциональными тем или иным видам обязательств. Такая комбинация преследует цель учета рискованности поведения банка на рынке. В частности, в США расчет величины страховых взносов осуществляется в зависимости от степени риска, размера капитала и других показателей деятельности банка.