Схватка за печатный станок

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
9 октября 2000, 00:00

Лишение Банка России независимости грозит российскому бизнесу серьезными неприятностями. Разрушение инфляционной и курсовой устойчивости похоронит экономический рост

Независимый статус Банка России, обеспечивающий хоть какие-то гарантии сдерживания инфляции и разумной курсовой политики, оказался под угрозой. Если последние несколько лет за возможность лишения самостоятельности ЦБ рьяно боролись представители левых фракций Госдумы, то на минувшей неделе у главного банка страны появился противник помощнее. Федеральное собрание получило подписанное президентом Владимиром Путиным заключение на поправки к Закону о Центральном банке РФ, в котором глава государства считает целесообразным признать Банк России федеральным органом государственной власти, а уставный капитал и имущество ЦБ РФ, включая участие в капитале коммерческих и росзагранбанков, считать федеральной собственностью.

Позиция президента вполне вписывается в его политику укрепления сквозной вертикали власти, однако в случае с ЦБ Путин (либо юристы его администрации - но куда же смотрел либеральный экономсоветник главы государства Андрей Илларионов?) явно переборщил. Подчинение ЦБ правительству нарушает фундаментальный принцип разделения властей и рождает нешуточный риск разрушения макроэкономических условий, обеспечивающих экономический рост (или, по крайней мере, не сильно мешающих его продолжению).

Казалось бы, что тут страшного? Вот ведь слили все внебюджетные фонды в федеральный бюджет (пенсионный, правда, с "отсрочкой исполнения"), переподчинили их напрямую Минфину. Логично? Да, логично и разумно. Зачем же нужно терпеть независимый и гораздо более мощный квазигосударственный "финансовый кулак" в лице ЦБ? Не пора ли и с ним разобраться? Отвечаем: нет, не пора. Представим на минуту, что предложения президента воплотились в жизнь. К чему скрывать, жизнь исполнительной ветви власти заметно упрощается. И вправду - зачем добиваться улучшения сбора налогов, повышать эффективность бюджетных расходов, бороться за сбалансированный бюджет, выстраивать непирамидальную систему внутреннего госдолга, если достаточно одного звонка премьера главе ЦБ (по статусу это будет рядовой министр), чтобы новенькие рубли в нужном количестве отправились в нужном направлении. Задумали поддержать внутреннего производителя? Проводим заседание кабинета, принимаем решение опустить рубль, даем приказ ЦБ, он скупает валюту, курс снижается на искомую величину. Что и говорить, очень удобно для федеральных чиновников. Бизнесу, впрочем, очень скоро станет очень неудобно - галопирующая инфляция и гораздо менее предсказуемая динамика курса рубля в этом случае практически обеспечены.

Хотели как лучше

Безусловно, было бы ошибкой демонизировать президентское заключение. Не исключено, что готовившие его юристы руководствовались формальной логикой, исходя просто из того, что ЦБ по своему статусу должен подпадать под одну из организационно-правовых форм, перечисленных в Гражданском кодексе. Однако эта логика на деле не выдерживает критики. "Существует способ введения понятий и их описания. Почему юристы исполнительной власти эту возможность игнорируют и вновь готовы пересматривать статус ЦБ - не вполне понятно", - недоумевает председатель подкомитета по банковскому законодательству Павел Медведев. С ним согласен и Александр Хандруев, первый вице-президент фонда "Реформа": "Банк России - конституционный орган, зачем его подгонять под ГК насильственно? Банк Франции вообще создан как акционерное общество, в котором участвуют даже коммерческие банки, и отлично себя при этом чувствует. Под предлогом приведения статуса в соответствие с ГК делается попытка изменить существующие полномочия ЦБ РФ".

Правовая форма ЦБ на сегодняшний день четко определена Законом о Банке России и в мировой практике подпадает под нормы публичного права. Такого права как свода документов в России нет, но есть институты публичного права, к которым относятся, например, Государственный пенсионный фонд и Банк России. Эти органы не являются институтами исполнительной власти, но одновременно наделены государственными властными полномочиями. Они вправе совершать ряд коммерческих операций, их статус определяется на нормативном уровне - в указах или законах. Их имущество принадлежит государству, и они выступают владеющими несобственниками, при этом наделяясь классической триадой собственнических полномочий (владение, пользование и распоряжение имуществом).

Посмотрим, как разбирается с этой триадой президентский документ. Пункт второй заключения содержит следующий тезис: Банк России пользуется "правом оперативного управления" имуществом и распоряжения им "от имени Российской Федерации". С юридической точки зрения это означает ни много ни мало, что стороной в договорах, заключенных ЦБ РФ, выступает Российская Федерация. Здесь возникает целый ряд вопросов. Имеет ли право Банк России, скажем, подписывать соглашения об открытии корсчетов в западных банках или для этого ему потребуются многочисленные визы правительства? Как без санкции правительства проводить валютные интервенции?

Главное - прозрачность

Еще один спорный вопрос, связанный с Банком России, не оказался обойденным вниманием президента. Центральному банку напоминается о необходимости выхода из капитала государственных российских и росзагранбанков. Однако "прекращение Банком России права федеральной собственности на акции... допускается только в случае принятия по данному вопросу специального закона". До этого момента Банк России "временно осуществляет владение находящимися в федеральной собственности акциями Сбербанка России, Внешторгбанка, Коммерческого народного банка для Северной Европы - Евробанка, Московского народного банка, Ост-Вест Хандельсбанка и Ист-Вест Юнайтед банка. Право пользования акциями указанных кредитных организаций Банк России осуществляет в порядке, определяемом правительством Российской Федерации". Из это следует, что акции принадлежат правительству и на них теоретически может быть наложен арест иностранными кредиторами правительства. Принцип, согласно которому правительство не отвечает по обязательствам ЦБ РФ, и наоборот, автоматически нарушается.

Кроме того, явное противоречие заключается в том, что акции банков, принадлежащих в этом случае правительству, почему-то находятся на балансе Банка России. Можно предположить, что делается попытка лишить Банк России статуса собственника для того, чтобы снять с повестки дня вопрос о выкупе акций у Банка России. Правильность постановки вопроса о выкупе акций одним госучреждением у другого может обсуждаться. Однако не хотелось бы оставлять законодательных лазеек для келейных решений. А они есть. Запись о "прекращении владения", допустим, отнюдь не препятствует возможности передачи этих акций другому госведомству и не требует принятия специального закона. Кто даст гарантии, что, получив в свое распоряжение акции, которыми чиновникам министерства сложнее управлять, чем банкирам, у кого-то не возникнет желания их продать? Покупатели в настоящее время могут найтись только за рубежом. Если же страна не собирается в ближайшее время продавать самые крупные в системе госбанки, включая Сбербанк России, зачем вообще ставить вопрос о перемене госсобственника?

"Не следует забывать, что за все годы перестройки Банк России вложил в госбанки немалые деньги (последний взнос с целью увеличения капитала ВТБ составил 40 млрд рублей. - 'Эксперт'). Средства эти по существу эмиссионного происхождения - деньги народные, поскольку последствия эмиссионных шагов на себе ощущало все население, и вопрос о судьбе госбанков имеет большое общественное значение, - говорит Александр Хандруев. - У нас до сих пор нет государственной политики в отношении финансово-кредитных организаций, где в той или иной форме участвует государство. А таких организаций свыше четырехсот. При этом порядка тридцати банков созданы с участием правительства. Почему мы зациклились на проблеме достаточно прозрачных росзагранбанков? Нужны системный подход, единые правила и прозрачные механизмы управления пакетами акций государства в финансовых структурах. Принципы принятия решений в таких организациях также должны быть понятны".

Может, еще пронесет

Строго говоря, заключение президента на поправки к Закону о Банке России сильно опоздало. Официальный срок подачи любого рода предложений на эту тему истек 5 августа, а документ президента датирован 21 сентября этого года. Проявив лояльность к президенту, Госдума продлила срок внесения поправок до 10 октября. За это время депутаты могут внести любые предложения. Затем будет создана рабочая группа, которой предстоит составить свод поправок и дать рекомендации комитетам. Потом проект должен обсуждаться в профильных комитетах и вместе с заключением может быть вынесен для обсуждения на пленарное заседание. Как полагают думские старожилы, вряд ли вопрос о ЦБ РФ будет решен в рамках нынешней сессии. Тем более что Дума наверняка вступит в жесткий торг с исполнительной властью за степень своего собственного влияния на Банк России.