На прошлой неделе нашу государственную машину укомплектовали еще одной деталью: в Кремле впервые собрался новый орган - Государственный совет. Его члены - главы администраций субъектов федерации - сразу взялись за главное: на заседании была рассмотрена стратегия развития России на период до 2010 года. Вначале свои взгляды на предмет изложили председатель правительства Михаил Касьянов и губернатор Хабаровского края Виктор Ишаев, а затем дополнить полученную картину собственными мазками смог любой желающий. Следующий сбор губернаторов в Кремле намечен на февраль.
Боевая ничья
Какое ощущение осталось от этой премьеры у стороннего зрителя? Более всего поразили необыкновенный энтузиазм и воодушевление ее участников - как президента, так и губернаторов. Но если глубокое удовлетворение происходящим главы государства казалось вполне обоснованным, то губернаторский восторг выглядел несколько вымученным.
Напомним, что сама идея создания госсовета родилась именно в головах губернаторов - летом, когда президент и Госдума нанесли Совету федерации смертельный удар посредством пакета законов об административной реформе. Нормы этих законов лишили региональную элиту статуса политиков федерального уровня, отняли парламентский иммунитет и поставили их под дамоклов меч вероятного уголовного преследования, механизм которого отныне может запускать президент. Низвергнутые с высоты былого величия губернаторы схватились за соломинку - за идею Госсовета, вокруг которой завязалась напряженная подковерная борьба. Владимир Путин понимал, что как-то смягчить нанесенный сенаторам афронт придется, но попытался ограничить количественный состав Госсовета, предлагая допустить в него, к примеру, только регионы-доноры. Дискриминировать жаждущих равноправия региональных лидеров не удалось, и тогда команда президента придумала ход с президиумом, собирающимся чаще, но состоящим всего лишь из семи членов. Самые крутые из губернаторов поняли, что им нужно именно туда, и начался новый раунд интриг. В целом надо признать, что организационный этап закончился боевой ничьей: в Госсовет вошли все губернские начальники до единого, но воспользоваться своим главным ресурсом - доступом к президентскому телу - они смогут лишь единожды в квартал.
Уже на первом заседании стало ясно, что, во-первых, губернаторы отнюдь не сложили оружия в борьбе за место под солнцем, а во-вторых - что и президент сохранил боевую стойку. Торжественность обстановки Александровского зала и произнесенная президентом величальная, где он назвал госсовет "политическим органом стратегического назначения", вряд ли смогли ввести присутствовавших в заблуждение, поскольку уже через несколько фраз Путин предупредил, что новый орган "не должен подменять парламент и правительство". То есть дал аудитории понять, что ему известны ее планы отвоевать утраченные позиции путем ползучей экспансии и что он будет им противостоять. Так что на первый раз губернаторам пришлось ограничиться тиражированием тезиса о том, что Госдуме и президенту следовало бы озаботиться восстановлением губернаторского иммунитета, поскольку с его потерей статус главы администрации субъекта РФ становится ниже статуса рядового думца, а это ненормально. Дальнейшее перетягивание каната отложено на будущее, и кто победит в этом споре - сказать не так просто: у региональной элиты остались кое-какие рычаги воздействия на центр, которые будут задействованы в ближайшее время.
Самый большой торг вот-вот начнется - на повестке дня формирование нового состава Совета федерации. Напомним, что новым его членом можно стать по представлению губернатора и при благожелательном отношении местного ЗАКСа. При этом и Москве отнюдь не безразлично, кто займет освобождающиеся кресла в Охотном ряду. Достаточно сказать, что свои списки потенциальных сенаторов уже есть у всех трех сторон предстоящего тендера: у администрации президента, у губернаторов и у местных законодателей. А теперь вообразите себе интенсивность предстоящего торга и, главное, прикиньте, что готов будет дать Кремль, чтобы не увидеть в Совете федерации, скажем, краснодарского батьку Николая Кондратенко или олигарха Бориса Березовского, оснащенных полновесным парламентским иммунитетом?
Палата мобильных телефонов
Симптоматично при этом, что большинство опрошенных нами в процессе подготовки материала политиков и политологов убеждены, что у Госсовета не только есть будущее, но и что оно вполне радужное. Иными словами, одобренный Путиным в качестве временного терапевтического средства Госсовет начинает жить и развиваться по собственной логике. Приведем мнение, высказанное думцем Олегом Морозовым, который интересен не только как лидер депутатской группы "Российские регионы", являющейся рупором региональной элиты, но и как доверенное лицо татарского президента Минтимера Шаймиева - ее неформального лидера. "Если мы серьезные политики, - полагает г-н Морозов, - то не можем любой орган, где представлена фактически вся региональная элита плюс президент, считать только формальным сообществом, которое удовлетворяет некие страсти в связи с реорганизацией Совета федерации. Проблема, на мой взгляд, состоит в другом. Этот орган нужен, важен и может быть эффективен, но с двумя оговорками. Сегодня Госсовет неконституционен и исключительно совещателен. В этой связи он может генерировать любые идеи, но лишь до того момента, когда в дело вступает президент РФ, который волен принимать или не принимать эти рекомендации. То есть сегодня этот орган не совсем адекватен своему составу - все губернаторы России. И второе - не очень понятно, как соотносятся полномочия этого органа с новым Советом федерации. В федеративном государстве должен быть орган, представляющий интересы регионов, а новый СФ таковым в полной мере быть не может. Это будет, я бы сказал, 'палата мобильных телефонов', а голос регионов должен быть слышен напрямую, без посредников".
Иными словами, Госсовет, по мнению г-на Морозова, становится альтернативой СФ исключительно по логике вещей, и нынешний искусственный треугольник - Дума, СФ и Госсовет - в силу своей внутренней противоречивости долго просуществовать не сможет. Варианты развития событий достаточно разнообразны. Ну, например, к Госсовету переходят все функции СФ, кроме законодательных (введение чрезвычайного положения, объявление войны, использование наших ВС на чужих территориях и т. д.), и тогда верхняя палата превращается в выморочный орган, штампующий разработанные Думой законопроекты, и в этом качестве долго не просуществует. Или функции СФ могут быть поделены между Думой и Госсоветом, а СФ прекращает свое существование немедленно. Либо функции верхней палаты переходят к Госсовету в полном объеме, а СФ опять-таки сходит со сцены. За этими рассуждениями явно просматриваются чаяния региональных начальников не только вернуться на федеральный уровень, но и расширить там собственный плацдарм. Одно плохо: триумфальное возвращение губернаторов по этим схемам требует внесения поправок в Конституцию, что возможно лишь при консенсусе всей политической элиты России. Но в одном г-н Морозов, безусловно, прав: мирное сосуществование внутри обозначенного треугольника вряд ли возможно и долго не протянется.
Схема Сперанского-Лукьянова
Более стройную схему реконструкции политического олимпа предлагает председатель комитета по госстроительству Анатолий Лукьянов. Коммунист Лукьянов, как и его товарищи по партии, был ярым сторонником укрепления президентской вертикали и ограничения губернаторского всевластия, но и он убежден, что перспектива у нового органа есть. Г-н Лукьянов признает, что до какой-то поры идея Госсовета существовала как поиск формы удовлетворения губернаторских амбиций. "Но постепенно стало ясно, в том числе и президенту, что без представительства региональных лидеров в центре серьезных проблем решить невозможно, - считает г-н Лукьянов. - Я убежден, что этот совещательный орган при президенте будет развиваться, несмотря ни на что. Да, пока он совещательный и не может выработать никакого обязательного к исполнению решения. Но значение этого органа в том, что выработанные в центре рекомендации, скажем программа Германа Грефа, будут наталкиваться на практический взгляд губернаторов, знающих экономику и состояние регионов изнутри. И даже с этой точки зрения польза существования Госсовета неоценима. А в Конституции его деятельность найдет свое отражение - рано или поздно, и тогда его рекомендации будут обязательными к исполнению через акты президента". При этом председатель комитета по госстроительству признает, что это произойдет не завтра, поскольку, по его ощущениям, Кремль пока не готов к пересмотру основного закона.
Сценарий развития ситуации, предложенный коллегой Морозовым, коммунист Лукьянов не считает реалистичным: СФ не отомрет, поскольку федеративному государству необходим двухпалатный парламент с представительством территорий. Нишу для Госсовета он нашел в другом месте. "Президентской" восстанавливаемую вертикаль власти, на его взгляд, называют ошибочно, поскольку по Конституции глава государства не является у нас главой исполнительной власти - это функция правительства и премьера. А президент - гарант Конституции и координатор всех ветвей власти, которому совещательный орган формата Госсовета будет весьма полезен. Более того, г-н Лукьянов считает, что нам необходимо озаботиться отстраиванием еще двух вертикалей - законодательной и судебной, и тогда система власти приобретет логичный и законченный вид. Эта схема - исполнительная, законодательная и судебная вертикали, а над ними глава государства с собственным консультативным органом - как две капли воды похожа на знаменитую административную реформу Михаила Сперанского, взятую на вооружение Александром I, но, как известно, успеха не принесшую. Схема, кстати, вполне совпадает со взглядами левых на государство: с одной стороны, безбрежной власти губернаторов положен конец и они перестанут разваливать страну. С другой - Госсовет будет влиять посредством своих рекомендаций на президента, отводя нас от зияющей пропасти авторитарного режима.
Костяная нога
Картина будет неполной, если мы не приведем здесь мнение нигилистов, убежденных, что президент не для того "опускал" Совет федерации, чтобы тут же посадить себе не шею еще более амбициозный орган - Госсовет. Эту точку зрения исповедует еще один думский законник - зампред фракции СПС Виктор Похмелкин. Он убежден, что Госсовет - все-таки декоративный, искусственный орган, задуманный как компенсация региональной элите за реорганизацию верхней палаты ФС. "Используя госсовет, - полагает г-н Похмелкин, - президент получает дополнительный маневр для каких-то своих действий. Гораздо удобнее, если у тебя не одна нога, а две или три - ты будешь более устойчив, перенося центр тяжести с одной на другую. Госсовет - это еще одна нога, костяная, если угодно, но в общем раскладе она может быть полезна. Но серьезные решения, определяющие судьбы страны, - не для этого органа: Конституцией ничего подобного не предусмотрено. Если президенту надо посоветоваться с губернаторами, он это может сделать в любой момент, и новый госорган для этого не нужен. Если же кто-то думает, что Госсовет сумеет со временем вытеснить Совет федерации, то это вряд ли. Это сладкая мечта для губернаторов, которая их манит и согревает - не более того. По крайней мере, при нынешнем президенте. И это правильно: место губернаторов - в регионах, и заниматься они должны своими регионами".
При этом г-н Похмелкин согласен, что голос регионов должен быть слышен в центре, но для этого, на его взгляд, возможностей достаточно. Депутаты-одномандатники в первую очередь, через них главы местных администраций могут донести свои чаяния до федерального центра. Доверять же губернаторам судьбу государства опасно - с позиций его целостности, обеспечения единого экономического пространства и принципа разделения властей. Так что объективно перспектив для Госсовета юрист Похмелкин не видит, особо подчеркивая, что серьезный статус требует поправок к основному закону, которые даже если пройдут через Думу, наверняка будут заблокированы новым составом верхней палаты. Кому же охота подписывать себе смертный приговор? То есть налицо конституционный тупик, выхода из которого в ближайшие годы не видно. Таким образом, Госсовет останется консультативным, представительным (возможно, даже более представительным, чем сегодня), но ничего не решающим органом.
Таков вердикт Виктора Похмелкина, но эту точку зрения, повторяем, разделяет меньшинство. Большинство политической элиты объективно на стороне губернаторов, жаждущих отмщения. Матч-реванш между ними и президентом только начинается.
