Никакая это не "стратегия для России" - те "Основные направления социально-экономической политики правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", проект которых должен быть рассмотрен кабинетом министров 22 марта. Книга интересная и, как мы попробуем продемонстрировать ниже, небесполезная, но не стратегия. Даже долгосрочной программой называть этот толстенный труд, на наш взгляд, не рекомендуется - дабы не занимал он в умах наших соотечественников неподобающее место. Нету у нас пока стратегии, и хорошо бы отдавать себе в этом отчет.
Как формируется стратегия развития какой-нибудь нормально функционирующей корпорации? Обозначается цель, выраженная в долях соответствующих рынков, которые эта корпорация хотела бы занять или удержать к определенному времени. Рассчитываются необходимые ресурсы - финансовые, кадровые, лоббистские и прочая. Оценивается разница, если она есть, между имеющимися и необходимыми ресурсами, определяются методы ее закрытия, и все - вперед, к сияющим вершинам бизнеса.
С "корпорацией Россия" так сейчас не получится. Прежде всего потому, что корпорации нет, не отстроена она еще. Авторы "Основных направлений" так честно и пишут: "Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику". А пока это не сделано, даже "относительно полного" представления, надо понимать, нет.
"Корпорации" нет, а потому приходится одновременно думать и о том, как бы ее быстро построить, и о том, как бы нас в нашем непонятном агрегатном состоянии тем временем вообще с рынка не выкинули: "Опасность остаться за рамками процессов глобализации, становления открытого сообщества и постиндустриальной, информационной экономики является для России все более реальной. Утрата мирового политического влияния, отсутствие адекватной позиции в международном разделении труда - это не только проигрыш на уровне страны в целом. Для каждого отдельного гражданина это оборачивается существенным снижением уровня и качества жизни..."
Преодолеть разрыв, отделяющий нас от развитых стран, - вот основная цель деятельности российского государства в долгосрочной перспективе, если судить по "Основным направлениям". Цель понятная и вполне благородная. Для того чтобы преодолеть этот разрыв, вроде бы логично идти от простого к сложному. Ну трудно, что поделаешь, бороться за сколько-нибудь существенную долю мировых инвестиционных ресурсов (ту самую "долю рынка"), не решив, в частности, вопроса единого правового статуса земли и строений на ней. Или, к примеру, не обеспечив элементарную защиту прав акционеров.
Стратегия - из категории "сложное". Это точное и краткое (не бывает толстых стратегий!) описание, в частности того, что и как нужно сделать, чтобы через десять лет, когда в мире окончательно сложатся ныне формирующиеся валютные системы, среди них оказалась система рублевая. И о стратегии еще нужно думать.
А "Основные направления" - это то, что уже давно надо было трясти, как говорится в известном анекдоте...
Ресурс каменного века
Ресурса у нас этого - завались, на без малого три сотни страниц "Направлений" хватило. Все перечислять не станем, остановимся на том, что либо до сих пор вызывает наибольшую дискуссию, либо является новым по отношению к тому варианту, который был предан гласности летом прошлого года и о котором мы уже писали (см. "Эксперт" N25 от 3 июля 2000 г.).
Инвестиционная политика. Новый здоровущий раздел, хорошо взаимоувязанный с другими элементами "Основных направлений", в частности с земельной реформой и внешнеторговой политикой. Среди упомянутых в разделе мер: решение вопроса о собственности на землю под приватизированными зданиями и сооружениями - как залог повышения инвестиционной привлекательности российских предприятий, а также либерализация режима ввоза в Россию современного технологического оборудования, необходимого для модернизации. При этом декларируется необходимость задействовать "основную инвестиционную мотивацию" крупных иностранных инвесторов (прежде всего - транснациональных корпораций) к созданию в России собственной инфраструктуры, товаро- и услугопроводящей сети. Резонно полагается, что "привлечению инвестиционных ресурсов ТНК в производственную сферу (России же. - 'Эксперт') может способствовать координация политики налогообложения импортируемых товаров и продукции, произведенной на внутреннем рынке".
Для "удлинения" сбережений и превращения их в настоящий инвестиционный ресурс признается целесообразным предоставлять банкам возможность отсрочить изъятие вклада до истечения предусмотренного договором срока - при наличии, разумеется, в договоре прямого на то указания. Еще по банковской части - создание законодательной базы для предоставления синдицированных кредитов и субсидирование части процентной ставки по кредитам на строительство морских, речных, промысловых и воздушных судов на отечественных предприятиях (по такой схеме на "Северной верфи" уже строятся сухогрузы класса "река-море").
Нежелание банковского сектора связываться с малоизвестными рискованными бизнесами и мелкими "нерентабельными" клиентами авторы "Основных направлений" рассчитывают преодолеть с помощью создания "фондового рынка высоких технологий" и развития кредитной кооперации. Мировой опыт, несмотря на все нынешние проблемы NASDAQ, свидетельствует об эффективности использования именно рынка ценных бумаг для развития компаний, работающих в сфере высоких технологий. А кредитная кооперация позволяет получать средства достаточно оперативно, минуя ряд процедур, обязательных для получения банковского кредита. Кроме того, поскольку кредитный кооператив является небанковской кредитной организацией, его средства даже частично не будут отвлекаться в фонды обязательного резервирования Банка России.
С целью защиты прав акционеров предполагается законодательно решить вопрос об имущественной ответственности руководителей предприятий за злоупотребление своими полномочиями и о досрочном прекращении этих полномочий: соответствующие изменения должны быть внесены в КЗоТ РФ в течение 2001-2002 годов.
Развитию системы институциональных инвесторов будет способствовать, по мнению авторов документа, освобождение от налогообложения той части прибыли акционерных инвестиционных фондов, которая направляется на выплату дивидендов, при условии, что эта доля составляет не менее 90% прибыли фондов. Практически во всех странах, в которых существуют институты коллективного инвестирования, таким образом устраняется двойное налогообложение доходов акционеров.
Бюджетная политика. Желание авторов "Основных направлений" снизить общий объем расходов расширенного правительства с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие пять лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе уже вызывало у нас опасения относительно того, выдержит ли институциональный потенциал государства столь резкое сокращение (см. "Эксперт", N25, 2000 г.). Если судить по новой редакции "Направлений", сокращать собираются более или менее селективно, упорядоченно и на основе результатов, как было сказано выше, соответствующей инвентаризации государственных активов и пассивов.
К основным приоритетам бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе документ относит: систему социальной защиты и инвестиции в "человеческий капитал" (образование и здравоохранение); судебную систему (предполагается, что рост этих расходов "с избытком окупится улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности"); систему национальной обороны, также нуждающуюся в реформировании. Кроме того, "приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего в сферах высоких технологий". При этом содействовать НТП предполагается не за красивые глаза: "Основным условием для государственных инвестиций при освоении таких технологий должна быть обоснованная перспектива их высокоэффективной коммерциализации".
Наиболее существенному сокращению подвергнутся расходы на субсидии предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, избыточные инвестиции в дорожное строительство, субсидии отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне. Кроме того, будут сокращены избыточные и в большинстве случаев нефинансируемые федеральные обязательства социального характера. Третьим важным источником сокращения бюджетных расходов должен стать пересмотр структуры и объемов финансирования органов государственного управления.
Денежно-кредитная политика. Никаких резких движений в этой чувствительной области, слава богу, не ожидается. "На первоначальном этапе реализации долгосрочной программы социально-экономического развития должен быть выбран разумный компромисс между темпами снижения инфляции и ростом производства" - утверждается в тексте. То есть сдерживать инфляцию, подстегиваемую в том числе и затеваемой масштабной модернизацией, нужно, но аккуратно-аккуратно, чтобы не снизить экономической активности. А продуктивнее всего - повышать производительность труда, развивать ресурсосбережение и сокращать себестоимость.
Без резкостей предполагается проводить и курсовую политику: будет соблюдаться режим плавающего валютного курса, "позволяющий обеспечивать соответствие уровня курса рубля фундаментальным экономическим факторам (к которым, видимо, стоит отнести текущую потребность в импорте оборудования и состояние импортзамещающих отраслей. - 'Эксперт'), поддерживать объем золотовалютных резервов страны на уровне, адекватном складывающейся экономической ситуации". Задачей Банка России останется "сглаживание неоправданно резких колебаний обменного курса на внутреннем валютном рынке".
Повышению эффективности денежно-кредитной политики - и это уже напрямую относится к "ресурсу каменного века" - будет способствовать долгожданное погашение правительственной задолженности Центробанку, а также переоформление имеющегося портфеля государственных ценных бумаг Банка России в рыночную ликвидную форму, "что даст возможность в последующем расширить операции Банка России на открытом рынке". Кроме того, подводится черта под дискуссией о независимости ЦБ: "Основной предпосылкой для осуществления действенной и пользующейся доверием единой государственной денежно-кредитной политики является обеспечение независимости Центрального банка Российской Федерации в выполнении его основных функций и, в частности, отсутствие какого-либо давления со стороны органов законодательной и исполнительной власти".
Налоговая политика. "Необходимо уже в 2001 году ликвидировать налоги с оборота, снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, оптимизировать импортные пошлины, создать условия для легализации прибыли предприятий" - сказано в "Направлениях". И эти слова дорогого стоят: фактически авторы текста признают недостаточную эффективность, в частности, уже проведенного в прошлом году снижения налогообложения фонда оплаты труда. И декларируют готовность исправить допущенные ошибки. О "блестяще проведенной налоговой реформе" уже никто не вспоминает, что приятно.
Кроме того, предполагается создать региональные налоговые инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской Федерации, а также федеральные налоговые округа, в которых будут регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на всей территории России. Первое поможет обеспечить независимость налоговиков от региональных властей, второе - послужит улучшению налогового администрирования.
Приятная для предпринимателей новость: намечается отказаться от ареста банковских счетов как меры воздействия на неплательщиков налогов. Арест счета очевидно парализует экономическую деятельность, вместо этого предлагается использовать арест имущества или договорные формы обеспечения обязательства (залог, банковскую гарантию, поручительство).
Развитие рынка земли и иной недвижимости. Никакой определенности в то, что касается перспектив оборота земель сельхозназначения, "Направления", увы, не внесли. Зато однозначно высказались в пользу создания "единого объекта недвижимости на основе прав на земельный участок", что может существенно увеличить инвестиционную привлекательность российских предприятий.
Предполагается отказаться от "дозволительного порядка" гражданского оборота земельных участков (например, п. 3 ст. 129 ГК РФ) и иных объектов недвижимости, определив, что их оборот разрешен во всех случаях, кроме прямо запрещенных федеральным законом. Только в таком случае - при возможности свободной купли-продажи - собственники недвижимости могут получить настоящую цену за свое имущество, прокредитоваться под залог на более выгодных условиях и так далее.
Региональная политика и территориальное развитие. Еще один новый и очень важный раздел, в котором едва ли не впервые на официальном уровне обозначена угроза экономико-территориальной дезинтеграции страны под воздействием внешних сил: "В новом веке возрастет интерес мирового сообщества к малозаселенным территориям России как к стратегическому резерву общепланетарного значения... Различные контактные зоны будут испытывать разные внешние притяжения".
Авторы "Направлений" обоснованно считают, что "активное включение России в процесс экономической глобализации... должно использоваться для усиления внутренней экономической интеграции". И предлагают для этого развивать трансконтинентальные коммуникации. Кроме того, утверждается, что "для поддержания и стимулирования межрегиональной интеграции особенно важно сдерживание роста тарифов на перевозку грузов на дальние расстояния", что требует исследовать эластичность спроса на грузовые перевозки в зависимости от изменения тарифов.
Промедление порождает мутантов
В "Основных направлениях" есть еще очень много правильных слов и предложений, для реализации большей части которых отнюдь не требуется десяти лет. По сути, мы имеем дело не со скверной "стратегией для России" на десятилетие, а с неплохой мускулистой программой правительства РФ на ближайший год, от силы полтора. Поэтому принимать ее надо, не забыв при этом, разумеется, зафиксировать необходимость выработки собственно стратегии.
А еще эту программу нужно принимать быстро, поскольку продолжение дискуссии вокруг очень простых сюжетов всегда чревато ухудшением качества - как программы, так и дискуссии. Так уже произошло с разделом, посвященным пенсионной реформе.
В тексте, совсем уж было готовом к внесению на рассмотрение правительства, была прописана распространенная во всем мире нормальная система накопительного пенсионного страхования: "Инвестирование пенсионных резервов должно обеспечить максимальную прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, надежность вложений и их устойчивую долгосрочную доходность. В наибольшей степени этим требованиям отвечает инвестирование пенсионных резервов в российский и глобальный инвестиционные индексы... При этом часть пенсионных резервов должна быть в обязательном порядке размещена в государственные ценные бумаги. Пенсионные резервы подлежат инвестированию через уполномоченные инвестиционные компании (управляющие компании)".
Буквально за день-два до отправки документа в правительство раздел был основательно перекурочен и, на наш взгляд, выхолощен. "Инвестирование пенсионных резервов предполагается осуществлять посредством создания для этих целей единой организационной инфраструктуры" - такова едва ли не самая содержательная фраза из его новой редакции. И никакого упоминания об инвестиционных индексах и управляющих компаниях.
Строго говоря, трудно поручиться за то, что и остальные разделы "Основных направлений", которые мы с таким интересом изучали, не мутировали за это время.
