Путеводитель по зонам ответственности

Андрей Галиев
9 апреля 2001, 00:00

Путин говорил, как топ-менеджер, который ищет внутренние ресурсы для развития вверенной ему корпорации

Размытость зон ответственности, пересечение и дублирование полномочий, некомпетентность линейных менеджеров, отсутствие стимулов к производительной работе, раздутые непроизводственные расходы, непрофильные активы... Таков далеко не полный перечень требующих одновременного решения проблем, с которыми сталкиваются обычные кризис-менеджеры, - разумеется, после того, как снята угроза непосредственного банкротства доставшихся им компаний. Похоже, приблизительно в такой шкуре ощущает себя президент Российской Федерации Владимир Путин.

"Дезинтеграция государства (читай: непосредственного банкротства. - 'Эксперт'), о которой говорилось в предыдущем послании, остановлена", - констатировал он во первых строках своего обращения к Федеральному собранию. И тем самым отчитался за проделанную на протяжении первого года своего президентства работу. Предлагаем согласиться с этой оценкой - и потому, что она представляется достаточно справедливой, и потому, что ретроспекция - это последнее, что интересует общественность в программных заявлениях. Интересно, что будет дальше.

А дальше, по словам президента РФ, он будет делать "консолидированную и эффективную власть".

Структура власти

В этой сфере предполагается решить четыре взаимоувязанные задачи. Во-первых, считает Путин, нужно четко - федеральными законами - разграничить предметы ведения и полномочия между федеральным и региональным уровнями управления. С президентской оценкой того, что сегодня это "потенциально конфликтное поле", вряд ли кто-то станет спорить. Возьмем в качестве примера социальные услуги. "Каждый гражданин нашей страны должен точно знать, что именно он имеет право бесплатно получить от федеральной власти, что - от региональной, а за что должен заплатить сам", - утверждает Владимир Путин. Сейчас дело обстоит очевидно иначе.

Во-вторых, нужно навести порядок в системе территориальных структур федеральных органов власти, которые сегодня "финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции". Чистая правда, особенно неприятная федеральному чиновничеству, поскольку, если считать по головам, "федералов" на местах набирается больше, нежели собственно региональных чиновников.

В-третьих, наведения порядка требуют и межбюджетные отношения. "Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений, - считает Путин, - это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти". И вновь трудно не согласиться. Стоит добавить одно: действующий президент РФ впервые за долгие годы вспомнил о том, что "важнейшей частью бюджетной системы страны являются бюджеты муниципальных образований". И всем надоевшая борьба между мэрами и губернаторами регионов - это именно "конфликты бюджетов", в результате которых средства "далеко не всегда используются эффективно и по назначению".

В-четвертых, нужно придумать процедуру специального финансового управления "высокодотационными субъектами РФ". Судя по всему, речь идет о возможности принудительного перевода региональных финансов в Федеральное казначейство, тогда как в обычном режиме регион может выбирать между Федеральным казначейством и собственным.

Экономика

Похоже, как это и подобает главе государства, Путин предпочитает говорить о том, что понимает. Вот не понимает еще наш президент, как реформировать инфраструктурные монополии, что делать с оборотом земель сельхозназначения и пенсионным обеспечением или как менять архаичный КЗоТ. Так он ведь в этом фактически и признается. "Нам необходимо трудовое законодательство, которое бы защитило права и интересы работников..." и при этом "обеспечивало бы мобильность трудовых ресурсов, открывало дорогу структурным преобразованиям на предприятиях".

Владимир Путин заявил о своей готовности снизить налогообложение нерентных доходов, либерализовать валютный режим и уравнять шансы предприятий всех форм собственности на получение государственного заказа

Тем ценнее сказанное в послании, например, о том, что "суммарная капитализация российского фондового рынка составляет около 50 миллиардов долларов", тогда как в Финляндии - в пять раз больше. Или о том, что "мы по-прежнему живем преимущественно в 'рентной', а не в производительной экономике". Владимир Путин продемонстрировал понимание того, что и то и другое скверно: "Доходы... либо проедаются, либо питают отток капитала, либо, в лучшем случае, инвестируются в этот же сырьевой сектор". Более того, он понимает, почему это происходит ("перетоку капитала препятствуют высокие риски, связанные с неисполнением контрактов, неразвитой инфраструктурой финансового рынка") и чем это чревато ("не идет модернизация структуры экономики, консервируется и даже усиливается ее сырьевая направленность").

Какими же мерами наш президент собирается против всего этого бороться? Прежде всего он заявил о целесообразности перехода от привычного "вокругбюджетторга" к формированию бюджета из двух частей. Первая из них "должна обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств". И по этой части у парламента должно быть право либо принять, либо отклонить предложения правительства, но не торговаться. Другая - подлежащая обсуждению - часть бюджета должна формироваться из тех источников, которые связаны с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, как это уже случилось в текущем году. Таким образом, по мнению президента, может создаваться резерв для "обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач".

Помимо этого Путин подтвердил свои приоритеты в налоговой политике: "Это рациональное, справедливое обложение природных ресурсов и недвижимости, последовательное снижение налогообложения нерентных доходов, окончательная ликвидация налогов с оборота". Соответствующие законопроекты должны быть внесены в Думу в течение месяца.

Президент также заявил о готовности к либерализации валютного режима: "Капитал нельзя держать под стражей... Нет смысла цепляться за неработающие ограничения". И важно это прежде всего потому, что свобода вывоза капитала, с нашей точки зрения, означает свободу его ввоза.

Готов Путин и к тому, чтобы уравнять шансы государственных и негосударственных предприятий на получение госзаказа на конкурсных условиях. Прежде всего речь идет об участии негосударственных предприятий в оборонных исследованиях и производстве, а также в сфере социальных услуг. С этой целью, считает Путин, "следует перейти от сметного финансирования организаций к финансированию устанавливаемого государственного заказа".

Кроме того, по словам президента выходит, что государство готово озаботиться действенной защитой прав собственников. И в том числе с этой целью предполагает проведение судебной реформы, которую правильнее было бы называть правовой.

Правоприменители

"Мы практически стоим у опасного рубежа, - считает Путин, - когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой". У черты, за чертой (наверняка среди наших читателей найдутся те, кто уверен в последнем) - в данном случае не важно. Важно то, что президент РФ признает скверное качество как правоприменителей, так и правоприменения ("предварительное следствие тянется годами... существенная часть этих людей изолирована от общества по статьям Уголовного кодекса, которые предусматривают и иные наказания") во вверенной ему стране. И собирается "в этой связи в ближайшее время" решить "несколько задач".

По Путину, должны быть решены вопросы, связанные со статусом судей и порядком их назначения на должность. В частности, предполагается, что квалификационные коллегии будут включать в свой состав не только судей, но и "других авторитетных членов юридического сообщества", что, очевидно, должно снизить издержки корпоративной замкнутости. Кроме того, пока совсем не названным образом в уголовном и гражданском процессах будут последовательно реализовываться "конституционные принципы состязательности и равноправия сторон". "И наконец, - заявил Владимир Путин, - важнейшей государственной задачей считаю совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры".

Вряд ли случайно президент выделил прокуратуру из числа прочих органов. Как известно, первая локальная попытка реформирования судебной системы была предпринята Путиным именно в зоне ответственности генерального прокурора Владимира Устинова. Тогда президент попробовал немного перераспределить полномочия (в частности, касающиеся ареста и обыска) от прокуроров к судьям. Но не преуспел в этом - из-за мощного противодействия силовиков (помимо самого Устинова к числу противодействовавших причисляли бывшего министра внутренних дел Владимира Рушайло) и заявленной судейскими неготовности принять на себя новый объем работ. Именно после этого фиаско Путин и его окружение стали постоянно употреблять словосочетание "судебная реформа".

В своем послании Путин фактически дезавуировал доводы судейских о перегруженности работой - упоминанием о перегруженности СИЗО: сейчас в изоляторах и прочих местах лишения свободы содержится более миллиона человек. Поэтому можно предполагать скорейший возврат к несостоявшимся президентским поправкам в Уголовно-процессуальный кодекс. Кроме того, сам генпрокурор Устинов - последний никак из не путинских людей, который остался на своем месте после недавно проведенной в силовых структурах кадровой ротации. Тот же Владимир Рушайло был перемещен с вполне самостоятельного поста главы МВД на пост секретаря Совбеза - структуры, находящейся в абсолютном и непосредственном подчинении президента.

Если вскоре Устинову придется оставить свой пост, это станет элементом уже не столько судебной, сколько административной реформы.

Административная система

Реформой административной системы президент рассчитывает поломать сложившийся, по его словам, консенсус, "когда одни приспособились к получению финансовых доходов, а другие - политических дивидендов от сложившейся ситуации".

Помимо уже упоминавшейся выше "сырьевой ренты", Путин, по его словам, видит "другой испытанный способ зарабатывания денег - на активах государства, будь то госсобственность или бюджетные средства". Не случайно, утверждает президент, энтузиазм - как в правительстве, так и в Федеральном собрании, - "наблюдается только при дележе бюджетных доходов и ослабевает при принятии решений, способствующих их формированию". И административная реформа нужна Путину потому, что дело не только в "сопротивлении реформам со стороны чиновничьего аппарата": "Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты".

Видимо, в силу особой болезненности вопроса Владимир Путин не стал подробно раскрывать содержание этой реформы, ограничившись упоминанием о том, что пересмотру должны подлежать не только и не столько структура и штаты министерств и ведомств, сколько "функции органов власти". Однако некоторые принципы реформирования уже кажутся более или менее понятными.

Кадровый аспект реформы почти очевиден: Путин более не склонен работать с людьми, назначение которых на различные ключевые посты не было его собственной инициативой. Кроме того, как следует из перестановок у силовиков, президент предпочитает назначать руководителями вневедомственных, иначе говоря - внекорпоративных людей, более расположенных к отказу от "статусной ренты", выражаясь языком послания.

И заявленный пересмотр функций, и стремление оптимизировать представительства федерации на местах, и переход от сметного финансирования к проектному позволяют предположить грядущий отход от чисто отраслевых министерств и ведомств. Условно говоря, например, возможно создание некоего "министерства сырьевых отраслей" - коли уж речь идет об усилении их налогообложения. И/или создание министерства промышленности и торговли, поскольку трудно развивать промышленность как идеальную модель - в отрыве от рынков сбыта ее продукции.

Вероятно и существенное увеличение ответственности федерального правительства; по крайней мере, оставление за Думой лишь права вето в отношении основной части бюджета, на наш взгляд, это предполагает.