Осторожно, убьет!

Российская энергетика не готова к радикальной либерализации

Работа над планом реформирования российской электроэнергетики превратилась в настоящий детектив. Вопреки указанию Владимира Путина, определившего срок подготовки согласованного плана реформы 15 апреля, финальный вариант так и не был произведен на свет. Вместо этого активизировались маневры Минэкономразвития, которое все это время фактически представляло интересы РАО "ЕЭС России", и рабочей группы Госсовета по реформированию электроэнергетики под руководством новосибирского губернатора Виктора Кресса. "Группа Кресса" была создана по указу Путина для достижения компромисса в деликатном вопросе реформирования энергетики.

Незадолго до контрольного срока консалтинговая фирма Arthur Andersen представила в Минэкономразвития свое видение реструктуризации энергетики, после чего замминистра Андрей Шаронов заявил, что у министерства появилась собственная концепция. Это сразу поставило под вопрос всю предшествующую работу по выработке компромиссного варианта. И, естественно, вызвало ответную реакцию членов "группы Кресса". В четверг 12 апреля они созвали пресс-конференцию, где заявили о своей озабоченности попытками Минэкономразвития представить собственный вариант концепции в качестве итогового документа. В результате вновь обострившейся борьбы вокруг плана энергореформы Владимир Путин не увидит доклада как минимум до 21 апреля. А может быть, и до начала мая.

Этой интриге предшествовали почти полгода "утрясания" более дюжины вариантов реформирования энергетики в один компромиссный план. В итоге, правда, ясность появилась пока только на уровне подходов, которые предлагают участники обсуждения, в то время как конкретные детали плана продолжают согласовываться. Судя по всему, именно эти два возможных сценария развития российской энергетики (или один из них) будут в той или иной форме предложены Владимиру Путину.

Что менять - пиджак или пуговицу

Первый подход (его предлагают РАО ЕЭС и Минэкономразвития) состоит в том, что в отрасль, которая не соответствует ни новой экономической модели, ни требованиям растущей российской экономики, надо немедленно привлечь гигантские средства. Другого просто не дано, иначе Россия останется без тепла и света. Соответственно, необходима быстрая и масштабная распродажа активов РАО ЕЭС, разделенных для появления конкурентного рынка по сфере деятельности (генерация, транспортировка, сбыт). За счет этой конкуренции в России должна появиться эффективная энергетика, куда начнут притекать деньги.

Второй, умеренный подход исходит из того, что российская энергетическая отрасль находится отнюдь не в предсмертном состоянии и для перехода к новому качеству у нее есть определенный запас времени. Реформировать ее нужно точечно, способствуя появлению на рынке нескольких сопоставимых по силам вертикально интегрированных игроков. Именно их конкуренция изменит прежний хозяйственный механизм, сделает отрасль более эффективной и гибкой, приспособленной к запросам конкретных регионов и субъектов экономики. Сторонники этого варианта реформ, в основном участники "группы Кресса", так или иначе лоббируют интересы региональных властей и крупного бизнеса.

Попробуем разобраться, какой из вариантов более адекватен конечной цели - эффективной перестройке российской энергетической отрасли.

Обратим внимание на разброс в оценках капитальных вложений на ближайшие десять лет - от 30-60 млрд долларов по версии менеджмента РАО ЕЭС до 7-15 млрд в различных вариантах доклада Arthur Andersen. Вопросов становится еще больше, если учитывать методику. Все цифры, звучащие в дискуссии об изношенности основных фондов, рассчитываются на основании бухгалтерских документов. К реальному физическому износу техники подобные оценки имеют весьма отдаленное отношение. "Цифры в четыре-пять миллиардов долларов ежегодных инвестиций, которыми оперирует РАО, сильно завышены. На самом деле вполне хватило бы просто удвоения нынешнего размера средств отраслевого внебюджетного фонда (сейчас он составляет 20 млрд рублей и делится пополам между 'Росэнергоатомом' и РАО 'ЕЭС России'. - 'Эксперт')", - считает руководитель Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) Георгий Кутовой. Точных данных, основанных на проверке и тестировании оборудования, на сегодня нет ни у кого, поскольку серьезной инвентаризации состояния основных фондов в энергетике не проводилось уже много лет.

Вывод таков: сведения о необходимых вложениях в энергетику, равно как и предсказания энергокатастрофы, имеют крайне приблизительный характер. Вдобавок, жалобы РАО ЕЭС о недостатке средств выглядят несколько странно, ведь официально на балансе РАО значатся долгосрочные финансовые вложения объемом по меньшей мере 4 млрд долларов (при этом вложения в основные фонды, по данным Госкомстата, падают). То есть проблема не в деньгах, которые у РАО ЕЭС, по всей видимости, все-таки имеются.

Псевдорынок

Вызывает сомнения, что предложенный РАО ЕЭС вариант реструктуризации будет способствовать главной цели - появлению на рынке конкуренции и, следовательно, формированию в России эффективной энергетической отрасли. Чтобы привлечь максимально возможные инвестиции, полагают в российской энергомонополии, необходимо отделить генерацию и сбыт электроэнергии от транспортировки. Но оставив при этом в управлении компании все распределительные сети. Вновь сформированные специализированные компании будут свободно конкурировать друг с другом, в результате чего выживут наиболее эффективные из них, а свободное ценообразование сделает привлекательным инвестирование в отрасль.

Между тем результат распродажи может быть как раз обратным - позиции головного общества холдинга только усилятся, в то время как положение генерирующих компаний ухудшится. "Ликвидация вертикально интегрированных региональных АО-энерго с разделом их на компании генерирующие, транспортные и сбытовые вызывает много вопросов, - считает член 'группы Кресса', завлабораторией Центрального экономико-математического института РАН Сергей Чернавский. - Дело не только в возможных сбоях снабжения. В результате передачи сетей региональных компаний в ведение РАО ЕЭС его монополизм только усилится".

Свободная конкуренция генерирующих компаний будет проблематична по двум основным причинам. Первая - экономическая. РАО ЕЭС прилагало немало усилий к тому, чтобы не допустить на рынок более эффективных и независимых от холдинга производителей энергии. Это и преграды на пути энергии, вырабатываемой на атомных электростанциях (в результате только в январе-феврале АЭС недовыработали 1 млрд кВтщч и понесли убыток в 300 млн рублей), и фактический запрет крупным предприятиям на строительство собственных генерирующих мощностей (а там, где такие мощности существуют, - запрет на строительство собственных линий к другим потребителям). Гарантий того, что после реформы ситуация изменится, нет. Тем более что, согласно плану энергомонополии, гидроэлектростанции останутся в подчинении РАО. В результате холдинг получит эффективный инструмент управления ценами на рынке.

Вторая причина структурная. Организовать единый общефедеральный рынок электроэнергии практически нереально. Речь не только об изолированных энергосистемах на востоке страны. Даже в отдельных регионах европейской России нет необходимого количества линий передачи, по которым могли бы перебрасывать энергию другие производители (в Европе показатель количества линий, подходящих к одному потребителю, - около 3, а в России - всего 0,5). Из-за этого многие мощности оказываются "запертыми" в отдельных регионах. "Например, в Тюменской энергосистеме, - говорит генеральный директор Центра проектного финансирования, член рабочей группы Геннадий Васильев, - заперто около 1000 МВт. После же ввода в этом году еще одного блока местной электростанции эта цифра возрастет до 1800 МВт, которые при существующих линиях электропередачи просто некуда выдать".

Более того, вся Сибирь оказывается практически отрезанной от европейской части России, так как связывающие их линии постоянного тока, рассчитанные на передачу значительных объемов электроэнергии, проходят через Казахстан. После распада СССР никакой альтернативной схемы не было создано. Все это означает, что организовать реально конкурентный рынок сразу, по модели РАО ЕЭС, вряд ли удастся.

Риски в нагрузку

При том, что недостатки концепции, опирающейся на предложения РАО ЕЭС, очевидны, возникают еще две проблемы. Во-первых, нет никаких гарантий, что обсуждаемые сегодня гипотетические миллиардные суммы будут быстро привлечены и энергетика сможет перестроиться под новые условия. Даже если предположить, что деньги в отрасль придут, они будут направлены в создание генерирующих мощностей, тогда как слабое место российской энергетики - неразвитое сетевое хозяйство (которое остается в ведении РАО ЕЭС).

Во-вторых, данный план порождает вполне реальные риски сбоев в электроснабжении, связанные с переходом на свободную конкуренцию. Чего стоит только юридическая неразбериха, которая может возникнуть в связи с резким переводом в область гражданского права всех административных и других взаимных обязательств, существующих в нынешней системе РАО ЕЭС. Масштаб работы, которую необходимо здесь провести, еще даже не оценивался.

Другой аспект этой же проблемы - возможные сбои в снабжении теплом. ТЭЦ в большинстве своем не только технически, но и морально устарели. Значительная часть ТЭЦ убыточна и неинтересна для инвесторов. Кроме того, выработка электричества на ТЭЦ тесно привязана к производству тепла. Их функционирование, таким образом, зависит от температуры на улице, и его невозможно гибко подстроить под рыночную ситуацию. А чем грозят перебои с теплоснабжением в России, объяснять особой нужды нет.

На холодную голову

К быстрой, радикальной либерализации энергетика не готова просто по техническим причинам. Радикальные шаги могут не только привести к усилению монополии РАО ЕЭС, но и вызвать перебои в электро- и теплоснабжении. Логичный вывод: не следует торопиться. Сначала нужно создать все необходимые условия для появления конкурентного рынка. Судя по всему, "группа Кресса" исходила именно из таких соображений.

По мнению оппонентов Анатолия Чубайса, повысить эффективность отрасли можно скорее через точечное воздействие, постепенно создавая условия для появления на рынке эффективных, конкурирующих между собой вертикально интегрированных компаний. Их преимущество в том, что они смогут заниматься как строительством и модернизацией генерирующих мощностей, так и развитием сетевого хозяйства.

Но для начала неплохо было бы понять, что вообще происходит в энергетике и какова ситуация в каждом регионе. Далее может последовать череда мер по расшивке технологических узких мест в каждом конкретном регионе. В одних местах следует вести достройку мощностей, в других - строить новые линии электропередачи. "Все профессионалы согласны, что инвентаризация абсолютно необходима. Причем помимо понимания, что на самом деле происходит в отрасли, это дало бы бесценный материал для анализа обоснованности тарифов, снизило бы вероятность их завышения под предлогом высоких затрат, обусловленных износом оборудования", - считает Геннадий Васильев. Такой подход позволит составить список приоритетных объектов для инвестирования.

"Россия гораздо больше похожа на Калифорнию, чем на Западную Европу, где переизбыток мощностей накануне либерализации составлял сорок-пятьдесят процентов", - считает вице-президент Boston Consulting Group Конрад Ветцкер. Для появления же в России дополнительных мощностей, по оценкам специалистов, вовсе не требуется "второго плана ГОЭЛРО". Достаточно достроить уже начатые объекты в проблемных регионах, такие как Бурейская ГЭС на Дальнем Востоке, или установить котлы под уголь на Приморской ГРЭС.

Необходима, по-видимому, специальная программа трансформации существующей структуры энергообеспечения коммунальных хозяйств. Речь идет о системе небольших эффективных ТЭЦ, рассчитанных на небольшое количество потребителей (от одного дома до городского района). Такой опыт существует не только во многих европейских странах, но и, например, на западе Москвы, где на крышах нескольких новых "башен", которые не вписывались в существующую систему теплоцентрали, были построены мини-ТЭЦ, работающие на газе. Кроме того, для реальной либерализации российского рынка необходимо эффективно связать ключевые энергопроизводящие регионы, инвестировав средства в строительство высоковольтных электросетей. При этом сети необходимо оснастить соответствующей аппаратурой, регистрирующей, кто кому и сколько поставляет электроэнергии.

Подобная программа рассчитана не на один год. Глава германской нефтегазовой компании Wintershall Херберт Детхардинг, которого считают одним из идеологов либерализации энергорынка ЕС, согласен с тем, что к либерализации надо тщательно подготовиться: "В Европе готовились к либерализации энергорынка почти пятьдесят лет. Поспешные шаги и решения могут негативно отразиться на экономике в целом".

План реформы по версии РАО ЕЭС не может не учитывать прежде всего интересов самого РАО (об этом прямо говорит зампред РАО Валентин Завадников в своем интервью "Эксперту"). Вариант же реформы, который будет принят к исполнению, должен исходить прежде всего из общегосударственных интересов модернизации этой стратегической отрасли.

Как учинить конкуренцию: зарубежный опыт

Электроэнергетика как отрасль возникла в Западной Европе и Северной Америке более 110 лет назад, но к радикальным изменениям в ее организации развитые страны приступили лишь в последние десятилетия. Вслед за ними последовали Бразилия, Аргентина и другие крупные государства, столкнувшиеся с необходимостью провести реформы, без которых дальнейший эффективный рост экономики был бы просто невозможен.

Первой страной, решившейся провести реструктуризацию энергетической отрасли, стала Великобритания, где в 1979 году "железная леди" Маргарет Тэтчер начала масштабную приватизацию. В отличие от других секторов перед приватизацией электроэнергетику ожидала масштабная реструктуризация. В 1989 году был принят специальный закон (Electricity Act), по которому активы региональных энергосистем и центральной энергосистемы CEGB, которой принадлежало большинство генерирующих мощностей страны, были переданы новым, горизонтально интегрированным компаниям. В результате реформы в Англии и Уэльсе возникли компании National Power и PowerGen, которым достались тепловые электростанции, British Energy, которой перешли атомные электростанции, National Grid - владелец и оператор национальной электрической сети и 12 региональных распределительных компаний (РРК). В начале 90-х РКК и все генерирующие компании за исключением British Energy были проданы частным инвесторам. Последняя, а также National Grid были приватизированы в середине 90-х. Интересно, что в Шотландии и Северной Ирландии реформы проходили иначе. Две шотландские энергетические компании - Scottish Power и Scottish Hydro-Electric - после вывода из первой атомных электростанций сохранили свой вертикально интегрированный характер и были приватизированы в 1991 году.

Радикальным аспектом реформы британской энергетики стало внедрение механизма ценовой конкуренции. Цены на оптовом рынке электроэнергии определяются в результате конкуренции генерирующих компаний и РРК. Это привело к общему снижению тарифов и росту эффективности работы энергетических компаний.

Дерегулирование энергетического сектора США началось в те же годы, что и на Британских островах: тогдашний президент Рональд Рейган во многом разделял экономические взгляды своей британской коллеги. Хотя электроэнергетика США и не находилась полностью в руках государства (на две тысячи муниципальных компаний приходилось 250 частных), она по рукам и ногам была связана ограничениями законодательного порядка. Принятый в разгар Великой депрессии федеральный закон об энергетических холдингах запретил частным энергокомпаниям выходить за пределы отдельных штатов, хотя продавать и покупать энергию в соседних штатах было разрешено. В результате США удалось добиться почти полной энергообеспеченности каждого штата при почти полном отсутствии магистральных линий электропередачи. Это препятствовало формированию единого национального рынка электроэнергии и привело к значительному (до четырех раз) перекосу в издержках на производство электроэнергии между штатами.

В 1978 году конгресс принял закон о регулировании энергокомпаний, который вынудил крупные компании открыть доступ в свои сети малым компаниям, приобретая у них энергию по тем же ценам, что и для собственного пользования. Малые генерирующие фирмы (часто состоявшие всего из одной электростанции) начали расти как грибы после дождя, что привело к быстрому формированию оптового рынка электроэнергии. Дальнейшее дерегулирование рынка произошло после принятия в 1992 году закона об энергетической политике, освободившего энергетические компании от ограничения закона 1935 года в выборе географических зон своей деятельности. В 1996 году в США также был введен "механизм открытого доступа", который заключался в предоставлении энергомонополиями штатов недискриминационных условий и тарифов по передаче энергии сторонним компаниям.

Сейчас производство и распределение электроэнергии в той или иной мере дерегулированы в 23 штатах из 50, что привело к формированию юридической чересполосицы, на фоне которой разыгрался региональный энергетический кризис в Калифорнии.

Среди развивающихся стран наиболее интересен опыт реформы электроэнергетической отрасли Бразилии - похожей на Россию размером территории и неравномерностью развития отдельных регионов. В начале 90-х годов стало ясно, что государственная компания Electrobras не в состоянии обеспечивать резко растущий спрос на электроэнергию, а средств в госбюджете на строительство новых мощностей не было. Тогда правительство решило привлечь в этот сектор частные инвестиции. После того как в 1995 году парламент принял новые законы, регулирующие иностранные инвестиции в электроэнергетику, Electrobras приступила к разделению своих активов на генерирующие, передающие и распределительные и к продаже новых компаний частным инвесторам, в том числе иностранным (преимущественно американцам и испанцам). В настоящее время приватизировано 16 компаний, являющихся горизонтально интегрированными, генерирующими либо распределительными, на долю которых приходится 35% электроэнергетики Бразилии. Оставшиеся две трети электроэнергетического рынка в настоящее время контролируются концерном Electrobras, имеющим четыре региональных подразделения (охватывающих по одному экономическому району страны), а также владеющим пакетами акций в региональных энергосистемах (контрольный пакет акций этих компаний находится в руках правительства соответствующих штатов). План реформ предполагает, что федеральные мощности Electrobras будут постепенно разбиваться на горизонтально интегрированные компании, акции которых будут предлагаться частным инвесторам. Мелкие региональные энергосистемы пока предполагается оставить в руках государства (на уровне штатов). По мнению Electrobras, которая выступает в роли координатора программы реструктуризации, магистральные линии электропередачи должны перейти в частные руки в последнюю очередь.

Бразильская реформа также предполагала создание оптового рынка электроэнергии, который начал функционировать в июле 2000 года.

Александр Кокшаров