Торг закончен

Максим Рубченко
28 мая 2001, 00:00

Расклад доходов и обязательств региональных бюджетов будет зафиксирован

На прошлой неделе правительство на своем заседании одобрило "Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года". Мало того, по словам первого замминистра финансов Алексея Улюкаева, эту программу поддержали также представители Госдумы и Совета Федерации на заседании трехсторонней группы. Похоже, обозначился прорыв в решении одной из наиболее болезненных проблем сегодняшней России.

Финансовые отношения федеральной, региональных и местных властей всегда были, мягко говоря, непростыми. Это проявлялось и в постоянных боданиях по поводу принятия очередного годового бюджета, и в огромном количестве взаимных обвинений в нарушении денежных обязательств, которыми обменивались федеральное правительство и региональные лидеры. Причем следует отметить, что большинство этих упреков были вполне обоснованными. Чего стоит, например, огромное количество федеральных законов об увеличении зарплат бюджетникам, пенсий, социальных пособий, которые не подкреплялись финансами из федеральной казны и ложились тяжким бременем на региональные и местные бюджеты. И если три-четыре года назад региональные и местные лидеры могли себе позволить просто задерживать эти выплаты, то сегодня народ стал грамотным и чуть что - обращается в суд с исками против властей. И деньги из бюджетов списываются уже по исполнительным листам, что приводит к постоянной нехватке денег на программы развития экономики и инфраструктуры в регионах и на местах. Чтобы как-то выкрутиться, региональные власти повсеместно вводят незаконные налоги и сборы, учреждают различные внебюджетные фонды, всячески пряча свои деньги от федерального центра, что, в свою очередь, вызывает очередное сокращение финансирования из государственной казны.

Очевидно, что единственным способом распутать этот клубок проблем могло бы стать четкое разграничение налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти. Как раз на это и нацелена одобренная правительством программа. Основным положением этого документа является "право и обязанность региональных и местных властей принимать самостоятельные решения по формированию расходов и доходов своих бюджетов". По нашему мнению, ключевым словом в этой фразе является слово "обязанность", потому что таким образом федеральная власть снимает с себя всю ответственность за решения мэров и губернаторов. Чтобы, например, разворовав бюджетные деньги, ответственность за невыплату заработной платы, скажем, местным жителям региональные лидеры не сваливали на федеральные власти. Таким образом, появятся "жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики".

Порочное расщепление

Основным инструментом, благодаря которому руководители в регионах и на местах смогут в полной мере оценить результаты своей экономической политики, авторы программы считают закрепление конкретных налогов за определенными бюджетными уровнями, чтобы в перспективе перейти к принципу "один налог - в один бюджет". Дело в том, что действующий сегодня принцип расщепления налоговых поступлений имеет ряд существенных недостатков, основным из которых является незаинтересованность местных и региональных властей в улучшении предпринимательского климата: можно установить драконовские налоги и драть с бизнеса по семь шкур, не заботясь о развитии налоговой базы, поскольку все равно из федерального бюджета придет доля собранного в других регионах НДС, налога на прибыль, подоходного и так далее. Теперь с этим будет покончено: хочешь собирать налоги - заботься о развитии предпринимательства. Другого пути нет, поскольку программа предусматривает "переход в перспективе к формированию бюджетов только за счет собственных налогов".

Впрочем, региональным и местным лидерам грех жаловаться на засилье центра: им будет причитаться не менее 70% налога на прибыль предприятий и полностью подоходный налог с физических лиц, ресурсные платежи (кроме налогов на добычу углеводородов), транспортный налог (которым будет заменен сегодняшний налог на пользователей автодорог), налог на недвижимость (заменяющий сегодняшние налоги на имущество предприятий, на имущество физических лиц и земельный налог) и налог на вмененный доход (см. таблицу). Это как раз те налоги, которые в наибольшей степени зависят от экономической политики местных и региональных властей, так что взаимосвязь решений власти с наполнением бюджета и, соответственно, социально-политической ситуацией в регионе будет весьма ощутимой.

Кроме того, программой предусматривается отказ от практики централизации поступлений региональных и местных налогов в вышестоящие бюджеты: кому что причитается, тот это и получает без всяких посредников. При этом декларируется право региональных и местных властей распоряжаться собранными средствами по своему усмотрению.

В программе особо оговаривается необходимость уплаты налогов по месту фактической деятельности предприятий, что позволит покончить с практикой так называемых внутренних офшоров, когда, например, фирмы, работающие в Москве, платят налоги в регионах с льготным режимом налогообложения.

Следует отметить, что в программе впервые вводится понятие недобросовестной налоговой конкуренции между регионами, с которой федеральная власть намерена бороться всеми имеющимися в ее распоряжении силами и средствами.

С трансфертами разберутся

Существенная часть программы посвящена проблемам оказания финансовой помощи регионам. Это естественно, поскольку подавляющее большинство субъектов федерации, за исключением 12 регионов, сегодня полностью зависит от вторичного перераспределения бюджетных средств в виде трансфертных выплат и дотаций. Деньги в регионы и на места сегодня идут и по ведомственным каналам, через финансирование адресных целевых объектов и т. д., что делает систему региональных и местных финансов абсолютно непрозрачной для контроля из центра.

Чтобы раз и навсегда с этим покончить, авторы документа предлагают распределять финансовую помощь регионам только по единой методике с проверяемыми и воспроизводимыми расчетами на основании бюджетной обеспеченности регионов. Поскольку документ программный, в нем не приводятся конкретные формулы оценки бюджетной обеспеченности. Но указывается, что эта оценка "не должна производиться на основе отчетных данных о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших налоговых доходах". Другими словами, реальные сегодняшние результаты деятельности региональной или местной власти значения не имеют, главное - потенциал.

Напомним, что около года назад Министерство финансов уже имело неосторожность опубликовать методику оценки налогового потенциала регионов, вызвавшую шквал критики (см. статью "Жестокая любовь Минфина", "Эксперт" N22 за 2000 год). Чтобы впредь избежать обвинений в ошибочности и неадекватности методик, авторы программы предполагают устанавливать их федеральными законами.