Не стратегический, а оперативно-тактический

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»
11 июня 2001, 00:00

Федеральный бюджет будущего года нацелен на решение задач ближнего и среднего "радиуса экономического действия"

На заседании кабинета 7 июня правительство утвердило ключевые параметры бюджета 2002 года. Избавляя читателей от обилия быстрозабываемых цифирь, докладываем главное: ничего революционного главный финансовый план страны не содержит. И понятно почему. В отсутствие четкой долгосрочной стратегии экономического развития страны бюджет - потенциальный инструмент ее реализации - обречен решать лишь тактические задачи.

Либеральные танцы

Бюджет продолжает быть пассивным, следуя инерционной ритуальной либеральной траектории. Он, конечно же, бездефицитен (а без учета расходов на обслуживание госдолга имеет даже серьезный профицит). Он, конечно же, рассчитан исходя из сокращения инфляции до вожделенных 12% (которые были записаны и в бюджет нынешнего года, но реально будут достигнуты уже за первые шесть месяцев). Как водится, прогнозируется медленная номинальная девальвация, обеспечивающая - при целевой инфляции - стабильность курса рубля в реальном выражении. Ну и, как обычно, отсутствуют какие бы то ни было внятные приоритеты в расходной части.

Объяснить все эти содержательные основы бюджета 2002 года, как, впрочем, и большинства других пореформенных лет, не представляется возможным. Ну в самом деле, правительство запускает реформу ЖКХ, заменяя ценовые субсидии отрасли денежными выплатами неимущим слоям населения, и при этом планирует почти двукратное снижение общей инфляции. Первокурснику и то ясно, что так не бывает. А еще ведь есть реформа РАО ЕЭС, все варианты которой - включая и утвержденный в мае правительством - предполагают, по крайней мере на начальном этапе, рост энерготарифов в разы. Зачем же закладывать в бюджет заведомо нереальные инфляционные ориентиры?

Объяснений два. Первое банальное - закладывается фора, обеспечивающая автоматическое появление сверхплановых, пусть и инфляционных по сути, бюджетных доходов, обеспечивающих правительству внутригодовой маневр финансовыми ресурсами с менее жесткой в сравнении с регулярным бюджетом процедурой парламентского согласования.

Второе - более печальное: все объясняется отсутствием воли и мужества отказаться от псевдолиберальных догм. "Годовой уровень инфляции в успешных переходных экономиках не превышает десяти процентов годовых", - гласит тупое правило МВФ. Жить с высокой инфляцией в приличном мировом сообществе, видите ли, столь же не принято, как явиться без фрака на вечеринку на Уолл-стрит. К господам во фраках есть лишь один вопрос: а какую инфляцию считать высокой? Это же не физическая константа типа второй космической скорости! Для США и ЕС, например, даже пятипроцентная инфляция будет означать ценовой взрыв и явный провал макроэкономического регулирования. Но о той же инфляции могут лишь мечтать страдающие ныне от дефляции Китай и Япония. А Турция, скажем, умудрялась все 90-е годы лихо модернизировать свою экономику и расти темпами 4-6% в год при инфляции 50, 60 и даже все 80% годовых! Может быть, нам уже пора стать более самостоятельными в выборе своих макроэкономических ориентиров?

Теперь что касается нулевого дефицита. Вроде бы это аксиома, автоматический пропуск в "хорошую" экономику. Никакие иные варианты даже не обсуждаются. Между тем одно-двухпроцентный (по отношению к ВВП) дефицит бюджета можно без труда покрыть внутренними займами по умеренным ставкам и попутно возрождать рублевый финансовый рынок.

Другое дело, что осознанный рост расходов бюджета должен предполагать конкретные цели и приоритеты государственных трат. Тот же Китай взял и запланировал на будущий год 17-процентный рост военных расходов - все четко и ясно. Мы далеки от призывов копировать китайский опыт, но пример этот отчетливо демонстрирует, что никакой долгосрочной эшелонированной экономической стратегии ни у правительства, ни у президента России просто нет. Единственный лейтмотив всякого госрешения: а как сделать так, чтобы потратить на это минимум бюджетных денег, а еще лучше, чтобы деньги как-то сами нашлись, помимо бюджета. У правительства есть набор остроактуальных реформ хозмеханизма и базовых инфраструктурных отраслей (слава богу, налоговая и пенсионная реформы, похоже, сдвинулись с мертвой точки) и набор тактических задач разной степени пожарности.

Именно на тактику и заточен бюджет 2002 года. Единственная деталь - в голове у Минфина при росписи денег сидит не только, и даже, возможно, не столько, 2002-й, сколько 2003 год - пиковый по внешнедолговым выплатам. Поэтому жировать бюджетополучателям не придется. Казенные инвестиции урезаются до минимально необходимых капитальных расходов на пусковых объектах будущего года (их объем не превысит 20 млрд рублей, и это при полуторатриллионном бюджете). Социальные расходы тоже сильно повышать опасно: сильная нефтяная конъюнктура невечна (согласно последнему прогнозу Мирового банка, цена на нефть будет снижаться в 2001-2002 годах темпом 10-12% в год), рост долговой нагрузки не за горами, а сокращать однажды повышенные социальные выплаты крайне болезненно, да и практически нереально по политическим причинам.

На что нашлись деньги

На какие же оперативно-тактические мероприятия решено выделить бюджетные ресурсы? Это, во-первых, повышение заработной платы бюджетников. Сейчас ставка первого из восемнадцати разрядов (библиотекари, медсестры, нянечки) составляет 132 рубля при МРОТ - 200 рублей (с июля - 300). Была поставлена задача разом выйти на новую единую тарифную сетку (ЕТС), поскольку, даже если не вспоминать про 132 рубля, в растущей экономике просто индексируемая зарплата бюджетников заведомо отстает от доходов в частном секторе. Сейчас предполагается к концу уже текущего года выйти на новую ЕТС, с первой ставкой - 450 рублей и снижением дифференциации с 1/10 до 1/4,5. Это очень тяжелая реформа, требующая только в 2002 году дополнительных расходов федерального бюджета в 65 млрд рублей.

Во-вторых, пенсионная реформа. Из 28% единого социального налога 14% теперь пойдут в бюджет - для обеспечения в 2002 году базовой пенсии в 450 рублей. Остальное - в пенсионный фонд, из них 11-12% на дифференцированные пенсии (в зависимости от стажа и т. д.), 2-3% - в накопительную систему.

В-третьих, военная реформа, окончательные параметры которой только-только определились. Если в августе прошлого года речь шла преимущественно о повышении расходов на НИОКР и на закупку вооружений, то теперь решение подправлено в пользу увеличения денежного довольствия, хотя общие параметры реформы никто не отменял. В бюджет заложено увеличение денежного довольствия с 1 июля 2002 года до уровня зарплаты госслужащих: в среднем получается в 1,5-2 раза, причем вдвое - младшим офицерам. При этом отменяются льготы по коммунальным платежам и подоходному налогу, однако денежное довольствие в реальном выражении растет. Вероятнее всего, для хотя бы относительной компенсации этих расходов сокращение Вооруженных сил будет осуществляться более ускоренными темпами, нежели это предполагалось оригинальным графиком. Только на сокращение ВС в ФБ-2002 отдельной строкой будут прописаны 14,5 млрд рублей (шесть окладов, проезд, жилье). Запланированный темп закупок вооружений сохранится: к базе 2001 года будет добавлено приблизительно полтора миллиарда долларов.

В-четвертых, судебная реформа. Предполагается финансовое наполнение всего пакета предложений, внесенного в Госдуму, что означает увеличение на 7,8 млрд рублей к базе-2001: рост численности мировых судей, арбитражных судей, помощников в судах общей юрисдикции, увеличение зарплаты судей приблизительно в 1,6 раза.

При всем том общий уровень непроцентных расходов должен в следующем году сократиться с 12,31 до 11,91% к ВВП (без учета пенсионной реформы). Статьи расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность уменьшаются, качественно меняясь внутри. Расходы на "социалку" растут, но меньшими темпами, нежели повышение зарплаты, а потому потребуется сокращение штатов в бюджетных организациях. Кстати, сокращается и обслуживание госдолга: с 20% бюджета в этом году до 19,5% в следующем.

Идея, не ставшая материальной силой

Пожалуй, единственная реальная заслуга финансового ведомства, готовившего бюджет, в том, что оно "замотало" звонкую идею президентского экономсоветника Андрея Илларионова о стабилизационном фонде, призванном накапливать сверхдоходы от экспорта в периоды благоприятной внешней конъюнктуры и тратить их на ускоренную выплату внешнего долга. При всей внешней привлекательности (и положительном мировом, в частности норвежском, опыте стабфонда) ключевые детали плана Илларионова (скажем, предложение зафиксировать мировую цену нефти на уровне 10-12 долларов за баррель, все доходы сверх этого "отсекаются" в стабфонд) на деле привели бы к катастрофическому сокращению текущих бюджетных расходов, без всяких оглядок на их социальную и макроэкономическую значимость. Министру финансов Алексею Кудрину и главе кабинета Михаилу Касьянову хватило мудрости, не отвергая идею стабилизационного фонда, спустить ее плавно "на тормозах". Технология расчета бюджета 2002 года оказалась противоположной илларионовской: исходя из прогноза доходов казны (их внешнеэкономическая составляющая рассчитана из цены нефти в 17 долл./баррель) зафиксирован неснижаемый минимум непроцентных расходов, а стабилизационные отчисления будут сформированы по остаточному принципу.

Бережливые норвежцы

Государственный нефтяной фонд Норвегии был создан в 1990 году с одной целью - заменить в будущем "физические" нефтяные ресурсы на нематериальные финансовые активы. Ведь, по некоторым оценкам, уже через пятьдесят лет промышленная добыча нефти, главного источника нынешнего благосостояния Норвегии, практически остановится. Кроме того, в ближайшие годы значительно возрастут расходы на различные социальные программы, что вызвано старением населения. Нефтяной фонд должен сглаживать и возможные потери государства, вызванные колебанием цен на нефть.

Норвежский нефтяной госфонд складывается из части нефтяной выручки страны и доходов от собственной деятельности. Первые переводы из госбюджета Норвегии в нефтяной фонд были сделаны в 1996 году, а в 2000 году его объем достиг 38 млрд долларов (порядка 28% ВВП страны). По прогнозам норвежского правительства, к концу 2004 года размеры нефтяного фонда достигнут 74% ВВП.

Формально норвежский государственный нефтяной фонд представляет собой счет в норвежских кронах в банке Norges Bank, который принадлежит правительству страны. Главная задача Norges Bank как организации, управляющей нефтяным фондом, - максимизировать доходность капитала. Этот процесс контролируется непосредственно министерством финансов страны. Согласно законодательству Норвегии, Norges Bank может инвестировать только в иностранные ценные бумаги. Определяет же их тип правительство страны, равно как и то, в какие страны можно вкладывать деньги. В настоящий момент 50-70% всех вложений фонда осуществляются в долговые обязательства и облигации, а 30-50% - в акции. Дабы уменьшить возможные потери от изменения курсов валют или финансовых катаклизмов на определенных рынках, иностранные инвестиции госфонда распределены следующим образом: 40-60% всех вложений направляются в Европу, 20-40% - в США, 10-30% - в Азию и Океанию. Ко всему прочему для контроля за ликвидностью нефтяного фонда правительство сформировало "справочный портфель", состоящий из фондовых индексов стран, в которых осуществляются инвестиции нефтяного фонда. Ликвидность бумаг фонда с помощью специальных расчетных показателей постоянно сравнивается с этим виртуальным портфелем.

Олег Леонов