Последний месяц, начиная с годовщины указа от 13 мая (об образовании федеральных округов и назначении полпредов), Владимир Путин активно встречается с представителями российской власти на местах - у него побывали полпреды и руководители региональных общественных организаций, делегации СФ, президент совершил несколько поездок в регионы. На минувшей неделе Путин встречался с главами региональных законодательных собраний. Все это происходит в ожидании того, что можно назвать "федеративной реформой-2". От первой она отличается тем, что предложения идут уже не только из Кремля.

Где Шаймиев, там и совет

Процесс замены руководителей региональной исполнительной и законодательной власти на "делегированных" членов Совета Федерации вступил в заключительную стадию. Несмотря на то что новый сенаторский корпус в полном составе начнет действовать с 1 января 2002 года, уже начались дискуссии о его политическом будущем, статусе и полномочиях. Информационное поле насыщено проектами преобразования Совета Федерации.

За сохранение принципа назначения членов верхней палаты региональными властями выступает большая часть сенаторов-назначенцев, поскольку в случае изменения действующего законодательства они утратят статус федеральных политиков и влиятельных лоббистов. Основной тезис в пользу этого принципа - только будучи назначаемыми, а не избираемыми, члены Совета Федерации смогут сохранять взвешенную и прагматичную, а не популистскую позицию.

По меньшей мере три группы влияния выступают за дальнейшее реформирование верхней палаты российского парламента.

Первая настаивает на необходимости формирования Совета Федерации посредством прямых всенародных выборов представителей субъектов федерации. Наиболее твердо и последовательно эту позицию отстаивают ведущие либеральные силы, прежде всего думские фракции СПС и "Яблоко", а также полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко. Аналогичного мнения придерживаются и некоторые ветераны палаты. Самарский губернатор Константин Титов увязывает эту модель с необходимостью изменения Конституции. Кроме того, о возможности подобного подхода в ближайшие три-четыре года заявил один из руководителей группы "Федерация" в СФ Михаил Маргелов. Прямые выборы сенаторов могут усилить конфликтный потенциал политического пространства России, обернуться для глав российских регионов формированием потенциально влиятельной оппозиции в лице членов Совета Федерации. А федеральный центр должен будет рассматривать их в качестве нового инструмента влияния на региональные власти. Однако данный вариант, безусловно, является наиболее демократическим.

Вторая группа влияния настаивает либо на ликвидации Совета Федерации как органа государственной власти, либо на серьезном ограничении его полномочий. В авангард этой группы входят руководители наиболее развитых субъектов РФ, прежде всего президенты российских республик и главы регионов-доноров. Публично на эту тему, например, высказывались президент Татарстана Минтимер Шаймиев и президент Северной Осетии Александр Дзасохов, губернаторы Кемеровской и Новгородской областей Аман Тулеев и Михаил Прусак и другие. Утверждая, что верхняя палата в ее нынешнем состоянии (читай: с их уходом) изжила себя, они настаивают на том, чтобы полномочия или часть полномочий Совета Федерации были переданы Государственному совету - то есть туда, где они сейчас. В частности, предлагается конституционно закрепить за Госсоветом вопросы войны и мира, утверждение и изменение границ между субъектами федерации, утверждение бюджета, решение вопроса о международных кредитах.

Таким образом, эта группа влияния фактически настаивает на проведении конституционной реформы с передачей полномочий СФ Госсовету. Как правило, в противовес ориентации первой группы на общемировые стандарты, доводы этой группы строятся на почвенничестве, историческом федерализме России и тяге к единой вертикали власти.

Третья группа влияния стремится пролоббировать различные усредненные варианты. Наиболее широко обсуждается проект, согласно которому представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских выборах в субъекте федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой - проходит процедуру избрания населением субъекта федерации. Представителем же от законодательной власти в верхней палате автоматически становится спикер регионального ЗАКСа.

Таким образом, Совет Федерации в настоящее время рассматривается подавляющим большинством игроков как политический институт, находящийся в стадии становления. Можно прогнозировать, что уже в этом году будут предприняты попытки либо изменить статус и полномочия СФ, либо изменить принципы его формирования. Причем в изменении существующего положения заинтересованы как "региональная партия власти", которая рассчитывает трансформировать Совет Федерации в Государственный совет, так и ведущие всероссийские партии, которые делают ставку на выборы с целью получения еще одной площадки для своей деятельности.

Транзитный институт полпредов

Итоги годичной деятельности полпредов президента (ППП) неоднозначны. С одной стороны, институт ППП, безусловно, сумел занять свое место во внутриполитическом процессе и по сравнению с опросами, проведенными год назад, даже несколько улучшил отношение к себе в глазах населения. Но с другой стороны, стабильности он так и не обрел - ведущие региональные лидеры ставят под сомнение целесообразность, эффективность и легитимность этого института.

И они во многом правы. Институт ППП не стал неотъемлемой частью политической системы России с полноценной нормативно-правовой базой. По-прежнему нет ответа на принципиальный вопрос о стратегических целях создания института ППП. До настоящего времени полпреды по поручению президента занимались решением важных, но тактических и ситуативных задач. Часть политической элиты, например, считает, что по мере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным ППП становятся не нужны.

Несмотря на то что по итогам года перед ППП было сформулировано восемь новых задач, только три из них могут создать плацдарм для усиления статуса полпредов. Это разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, организация распределения финансовых ресурсов в регионах, продолжение работы по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Следует подчеркнуть, что при решении этих трех задач ППП, которые не имеют конституционного статуса, должны взаимодействовать с региональными властями, полномочия которых определены как в Основном законе, так и в федеральном законодательстве, что чревато серьезными политическими конфликтами общенационального уровня. То есть вопрос не в том, надо или не надо решать эти задачи, а в том, по какому праву полпред обязывает региональные власти делать это, в каком статусе он выступает.

Что касается поставленных перед ППП в мае 2001 года задач координации деятельности органов власти в регионах, содействия процессу судебной реформы, усиления эффективности государственной службы, подбора кадров на должности руководителей федеральных структур власти в субъектах федерации и содействия становлению институтов гражданского общества в регионах, то они, как представляется, носят опять-таки переходный, тактический характер.

Получается, что институт полномочных представителей и есть институт транзитного общества - это не реформа, а просто механизм ее реализации, как принято говорить у экономистов, агрегат. Однако, даже признавая, что полпреды не являются и не мыслятся президентом как конституционный долгосрочный орган, все равно в повестке дня стоит вопрос об их нормативно-правовой базе. В наиболее радикальной форме об этой проблеме сказал лидер СПС Борис Немцов: "Законодательной базы для действий полпредов нет. Есть только указ президента и постоянные поправки к нему. Это создает почву для произвола".

Исходя из сложившейся ситуации можно предположить две формы дальнейшего развития института полпредов.

Вариант "наместники" - укрепление позиций ППП через законодательное оформление их полномочий, что подразумевает передачу им части полномочий правительства РФ и органов государственной власти субъектов федерации. Это означает усиление унитарного начала в административно-территориальном устройстве РФ и потребует внесения изменений в Конституцию.

Вариант "чиновники" - полпреды окончательно встраиваются в структуру администрации президента и начинают функционировать как высокопоставленные и влиятельные, но не самостоятельные субъекты политики. Этот вариант означает, что по мере выстраивания вертикали власти институт ППП растворится в структурах администрации президента и правительства.

В ожидании укрупнения

Начиная с мая 2000 года российская политическая элита живет в ожидании реформы административно-территориального устройства страны. Укрупнение субъектов федерации рассматривается как второй этап после образования семи федеральных округов.

Традиционными сторонниками укрупнения субъектов федерации являются приверженцы унификации российских регионов - от унитариста Владимира Жириновского до умеренных социал-демократов. Идеалом последних является германская модель федерализма: достаточно ограниченное число субъектов федерации с высоким конституционным статусом. Среди губернаторов очевидными сторонниками являются главы сложносоставных регионов, в которых находятся самостоятельные субъекты федерации. Для них слова "бюджет северного завоза", "решение суда субъекта РФ в составе области", "исполнение решения губернатора" всегда означают проблемы и головную боль.

Традиционные противники укрупнения - главы десяти автономных округов и Еврейской автономной области, осознающие, что именно их субъекты - первые кандидаты на слияние. В отношении автономных округов ситуация осложняется достаточно запутанной системой федеративного устройства, зафиксированной в Конституции РФ. С одной стороны, округа входят в состав краев и областей, с другой - субъекты федерации равноправны как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с федеральными органами власти. И получается, что руководство краев и областей, в составе которых находятся округа, настаивает на своем приоритете над недрами, бюджетами и территориями округов. А руководство округов не считает свои регионы входящими в состав соответствующих краев и областей в политическом и правовом отношении.

Последовательными критиками концепции укрупнения субъектов федерации являются также главы национальных республик в составе России, которые, с одной стороны, за предшествующие годы сумели подписать эксклюзивные двусторонние договоры с федеральным центром о распределении сфер влияния и разграничении полномочий, а с другой - обоснованно опасаются утраты имеющихся у них экономических и финансовых полномочий.

В среде глав администраций краев и областей сформировалось несколько групп, выступающих за укрупнение субъектов федерации, при этом их интересы носят разный характер. Одна группа губернаторов, в которую входят, например, Эдуард Россель, Аман Тулеев, Михаил Прусак и Виктор Ишаев, рассчитывает, что в результате укрупнения регионов они, в силу различных причин, будут назначены руководителями новых территориальных образований.

Другая группа региональных руководителей рассчитывает "укрепить" свои области за счет соседних, менее развитых территорий. Так, например, Анатолий Лисицын публично заявил о готовности присоединить к Ярославской области Костромскую. Дмитрий Аяцков и Константин Титов также видят свои области в качестве своеобразных "локомотивов". Именно руководители этих областей говорят о необходимости создания тридцати-пятидесяти новых территориальных образований, видимо, путем присоединения к "донорам" двух-трех соседних областей.

Третья группа глав региональной исполнительной власти рассчитывает решить свои текущие задачи и проблемы. Анатолий Ефремов (Архангельская область) стремится завершить свое многолетнее противостояние с соседями; Борис Говорин (Иркутская область) - решить свои предвыборные проблемы за счет присоединения Усть-Орды; Александр Лебедь - избежать проблем с формированием краевого бюджета путем усмирения Таймырского автономного округа и т. д.

Лидеры же партий, представленных в Госдуме, пребывают в ожидании объявления параметров укрупнения, и вот тут-то начнется политический торг с обеими сторонами по вопросам принятия и коррекции конкретных положений законопроектов. Если менее регионально зависимые "Единство" и "Народный депутат" наверняка займут пропрезидентскую позицию, то можно предположить, что "Отечество" будет лоббировать особые условия для Москвы, а "Российские регионы" - для республик, прежде всего для Татарии и Башкирии. ЛДПР является последовательным и давним сторонником идеи губернизации России. Лидеры СПС и "Яблока" пока не заявляли своей позиции. По оценкам экспертов, они вполне могут поддержать основные параметры административно-территориальной реформы, но традиционно станут спорить по частностям. Судя по заявлениям Валентина Купцова, сделанным после расширенного заседания пленума ЦК КПРФ в апреле, о том, что партия намерена реорганизовать свои региональные структуры, "раз есть тенденция к укрупнению регионов", КПРФ тоже не отвергает идею административно-территориальной реформы.

Характерна позиция председателя Госдумы коммуниста Геннадия Селезнева, который еще осенью прошлого года охарактеризовал административную реформу как "главную". Традиционно выражая мнение думского большинства, он однозначно высказался за укрупнение субъектов РФ и доведение их числа до сорока-пятидесяти. Стремясь зарезервировать за Думой важную роль в этом процессе, Селезнев заявил, что "тут не нужны указы президента или какие-то другие чисто административные меры". Он призвал президента России провести общероссийский референдум, в результате которого "народ, скорее всего, согласился бы, что 'кормить' восемьдесят девять местных президентов, восемьдесят девять парламентов и огромную чиновничью рать - слишком тяжелое бремя для страны".

Тем не менее проекты объединения субъектов федерации наталкиваются на ряд преград. Главная - нежелание региональных политических элит терять свой статус. Существует и правовая неопределенность: Конституция не исключает возможности укрупнения субъектов федерации, однако принципы и процедура этого процесса не детализированы. И юридически не подготовленные инициативы федерального центра по укрупнению субъектов РФ будут интерпретироваться оппонентами как нарушение базовых конституционных принципов.

ЗАКСы становятся на ноги

За прошедшие годы преобразований в стране органы законодательной власти в подавляющем большинстве регионов так и не стали авторитетными и влиятельными органами государственной власти. По социологическим данным (ФОМ), 70% россиян затрудняются высказать свое отношение к институту региональных законодательных собраний. До недавнего времени региональные легислатуры фактически законодательно обслуживали глав исполнительной власти, которые жестко контролировали процесс избрания депутатов и спикеров.

Однако по мере завершения второго цикла губернаторских выборов ситуация стала меняться: оппозиция региональной партии власти, проиграв выборы главы исполнительной власти, делала ставку на выборы в региональные законодательные собрания. В результате в Якутии, Чувашии, Красноярском крае, Иркутской области, Санкт-Петербурге сложилась ситуация жесткого и конфликтного противостояния между исполнительной и законодательной властью.

Существуют и другие проблемы: это низкий профессиональный уровень, отсутствие практики распространения сетевого законодательства, отсутствие партийно-фракционной системы. Кроме того, сама разрозненная и зачастую вычурная, как в республиках Северного Кавказа, система выборов с национальными и территориальными квотами уже ставит под сомнение эффективность работы депутатов.

Депутаты региональных собраний работают на непрофессиональной основе. Отсюда и их состав. Покажите крупного регионального бизнесмена, который не был бы депутатом? Только тот, который вышел на более высокий уровень. Фактически это означает, что депутаты-бизнесмены сами себе принимают законы, пользуясь (как в случае с красноярским алюминиевым королем Анатолием Быковым) неприкосновенностью. В мире есть модели решения этой проблемы: работа депутатов на постоянной основе или работа по совместительству, но при наличии запрета голосования по интересующим темам.

Некоторые подвижки в налаживании системы работы законодательных собраний уже наметились. В первую очередь это касается партийного строительства и выборных систем. После того как неожиданный тандем аграриев и СПС внес предложение о введении пропорционально-мажоритарной системы выборов в региональные ЗАКСы, может начаться не только процесс построения партийных фракций в регионах, но и унификация системы выборов в региональные законодательные собрания. Сейчас, за исключением Красноярского края, Калининградской и Свердловской областей, выборы проходят по одномандатным округам. Понятно, что в наших условиях это фактически означает зависимость от губернатора. Если будет введено голосование по партийным спискам, это реально сделает ЗАКСы более независимыми и повысит их профессиональный уровень. Кстати, для двухпалатных собраний это еще более актуально - в нижнюю палату избираются по партспискам, в верхнюю - по округам.

Во-вторых, собраниям может быть передано право на формирование регионального бюджета и контроль за ним.

В-третьих, крайне важна возможность обмениваться качественным региональным законодательством и продвигать его. Тем более что недавнюю встречу Путина с главами собраний в администрации президента считают только началом.

Резюмируя, можно сказать, что главным позитивным результатом первого этапа федеративных реформ является тот факт, что власть вообще впервые расшевелила проблемы федерации. Она ввязалась в бой, и теперь уже есть материал для анализа и выработки стратегии.