Фирменная неопределенность

Елена Рыцарева
13 августа 2001, 00:00

Попытки создать в России "европейский по духу" и внятный Закон о связи успехом пока не увенчались

В минувший вторник чиновники Минсвязи в очередной раз собрались на совещание по поводу внесения изменений и дополнений в Закон о связи. В недрах этого ведомства к осенней сессии Госдумы готовится документ, который коренным образом меняет правила игры на отечественном телекоммуникационном рынке. Оказавшийся в распоряжении "Эксперта" проект не оставляет сомнений - Минсвязи фактически подготовило новый законодательный акт. От прежнего Закона о связи остались лишь название, да первая и заключительная статьи.

На пути к Европе

Если учесть, что, по данным исследования консалтинговой компании McKinsey & Company, до 50% стоимости компаний-операторов в Европе определяется устанавливаемыми государством правилами игры, то важность этого закона для телекоммуникационного рынка трудно переоценить. "Целью закона в первую очередь, безусловно, является регулирование рынка", - заявил "Эксперту" руководитель департамента электросвязи Минсвязи РФ Виктор Квицинский. И начать авторы решили с важнейшего вопроса - проблемы присоединения. Как и за какие деньги сотовой компании присоединиться к сети местной "Электросвязи" - вызывает массу конфликтов по всей России. "Электросвязи" зачастую дают льготные условия своим "дочкам" или частным операторам, в капитале которых заинтересовано руководство "Электросвязей", а "пришельцев", несмотря даже на депеши Минсвязи и МАП, всячески игнорируют. "В прошлом году мы рассмотрели около девяноста конфликтов такого рода, в этом году их, очевидно, будет больше", - отмечает заместитель министра по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Анатолий Голомолзин.

В новом варианте закона четко прописана обязанность недискриминационного присоединения, прозрачность этой процедуры, равные тарифы для всех, причем они не устанавливаются произвольно, а "утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области связи" (сейчас это Минсвязи). Сама величина тарифа, как за присоединение, так и за пропуск трафика, определяется "на основе экономически обоснованных затрат и нормативной рентабельности". "В законе написано об экономически обоснованных затратах, - подчеркивает партнер международной консалтинговой компании McKinsey & Company Геннадий Газин, - это не бухгалтерская себестоимость, которая основана на прошлых расходах и искажена, например, за счет инфляции. Это величина, обеспечивающая воспроизводство и развитие задействуемых активов, необходимый уровень рентабельности капвложений и экономический стимул для инвестиций".

Впрочем, чтобы рассчитать эту величину, операторам придется сильно потрудиться и ввести у себя так называемые принципы раздельного учета, которые тоже упоминаются в документе. Компании будут обязаны отдельно учитывать расходы и доходы по разным видам услуг, а не все вместе, как сейчас. Такая практика принята в Европе и позволяет самим операторам лучше представлять доходность разных услуг, высчитывать экономически обоснованную себестоимость, искать пути снижения затрат, а федеральным органам - регулировать соответствующие тарифы. При раздельном учете гендиректору "Электросвязи" трудно будет скрыть свою очередную иномарку в общем котле производственных расходов.

Закон максимально попытался облегчить и груз социальных проблем, которые несут местные "Электросвязи". Прописано, что льготники, которые составляют подчас чуть ли не половину абонентов региональных операторов, будут платить полностью, а получать компенсацию из соответствующих органов. Указаны в законе и механизмы ликвидации одного из главных бичей отрасли - перекрестного субсидирования, когда низкие тарифы на местную связь компенсируются завышенными на дальнюю. Если тарифы доминирующего оператора на местную связь ниже экономически обоснованных затрат, то он может брать с альтернативных операторов за присоединение к своей сети не только суммы по утвержденному тарифу, но еще и взимать так называемую компенсационную надбавку. Грубо говоря, компенсация заниженных цен на местную связь распределяется среди всех компаний, а не производиться только за счет одних "Электросвязей".

Читаешь закон и понимаешь, что Минсвязи хочет покончить с общероссийским позором - 54 тысячи населенных пунктов не телефонизировано. Село, идти в которое операторам связи экономически невыгодно, планируется обеспечить связью за счет фонда универсального обслуживания, куда будут делать взносы все связисты. Такая практика есть, кстати, и в Европе.

В отличие от старого закона новая его редакция содержит четкие сроки выдачи и продления лицензий, сертификации оборудования; в законе прописана долгожданная конверсия частот (пока для гражданского применения открыто лишь 4% спектра). "В новой редакции мы постарались учесть все требования ЕС к национальным законам о связи", - отмечает Виктор Квицинский. Казалось бы, принять такой в высшей степени прогрессивный документ - и дело с концом. Однако не все так просто. Если ознакомиться с текстом закона более внимательно, то оптимизм начинает ослабевать.

МАП уполномочен заявить

"Закон, на наш взгляд, требует самой существенной переработки", - утверждает Анатолий Голомолзин. Другого от представителя МАПа, впрочем, мы и не ждали. В новой редакции закона Минсвязи приписало себе (вернее, федеральному органу исполнительной власти в области связи) все функции, которые МАП ранее выполнял в области телекоммуникаций: и утверждение тарифов операторов - естественных монополистов, и ведение их реестра, и право рассматривать споры между операторами. МАПу, по новому закону, в области связи ничего не остается. "У нас получается какой-то новый МПС!", - говорит Голомолзин. Кроме вспышек межведомственной ревности, в речах замминистра встречаются и более веские аргументы.

"Понятийный аппарат законопроекта не устоялся. Многие понятия лишены экономического смысла", - утверждает он. Действительно, в одном пункте упоминается оператор, занимающий "доминирующее положение", в другом "существенное положение", в одном параграфе говорится об "универсальной услуге связи", в другом - об "универсальном обслуживании". МАП в принципе не согласен с определением доминирующего оператора в сети связи общего пользования (а именно для него регулируются тарифы на присоединение, пропуск трафика и т. д.). Согласно новой формулировке, "это оператор, который вместе с дочерними обществами обладает не менее 25% монтированной емкости в географической зоне нумерации" или пропускает не менее 25% трафика. Эти цифры противоречат аналогичному определению в Законе о конкуренции, где порог определен в 35%. Кроме того, если рассматривать доступ до конечного абонента, так называемую "последнюю милю", то обычно эту услугу оказывает единственная компания. Значит, она является монополистом для жителей конкретного дома. Тем не менее емкость ее сети может быть гораздо меньше злополучных 25%. Так, например, произошло в Санкт-Петербурге с оператором "Петерстар", который телефонизировал несколько районов Васильевского острова. У него всего около 85 тыс. абонентов (у доминирующего оператора - "Петербургской телефонной сети" - 1,9 млн), но для жителей Васильевского острова "Петерстару" нет альтернативы, и такая ситуация совсем не отражена в законе.

Впрочем, недоволен не только МАП. Очень не нравится, как определено понятие "доминирующий оператор", и компаниям сотовой связи. В следующем году в Москве число мобильных абонентов может сравняться с числом фиксированных. Кто к кому тогда будет присоединяться - МТС к МГТС или наоборот? И не будут ли федеральные органы утверждать тогда тарифы и сотовых компаний? Ничего конкретного по этому поводу в законе не сказано.

Кроме того, некоторые положения документа устарели еще на стадии его обсуждения. Например, утверждение некоторых тарифов в законе приписывается Минсвязи. Вместе с тем уже официально объявлено, что в России намечено создать единый тарифный орган - он-то и будет регулировать деятельность всех естественных монополистов.

Предоставление сотовым компаниям столь дефицитных в России частот, вокруг чего в прошлом году разгорались нешуточные скандалы, и в новой редакции закона оказалось недостаточно четко прописано. Казалось бы, устрой конкурс - и продавай все с молотка. Но и тут условия и схема его проведения прикрыты расплывчатыми формулировками. Значит, снова конфликтам быть.

И уж совсем непонятно, почему "средства, взимаемые за использование спектра, направляются на финансирование деятельности радиочастотных органов". Помнится, прошедшие в прошлом году аукционы на спектр для систем мобильной связи третьего поколения внесли ощутимое многомиллиардное пополнение в бюджеты Германии и Великобритании. Если продавать спектр с умом, то денег хватит не только на развитие радиочастотных служб.

"Электросвязи" в опасности

Но самым туманным, пожалуй, остается вопрос об универсальных услугах - о том "минимальном наборе услуг связи, оказание которых пользователю в заданный срок с установленным качеством и по доступной цене является обязательным". В проекте закона четко прописан лишь механизм формирования Фонда универсального обслуживания, на деньги которого будет развиваться сельская связь. В него абсолютно все операторы будут ежемесячно вносить три процента "выручки от оказания услуг связи, уменьшенной на сумму выплат другим операторам за услуги по пропуску трафика". А это, даже по предварительным данным, более 4 млрд рублей в год. Частные компании озабочены тем, кто будет управлять этим новообразованием, как и на что будут распределяться деньги.

В Минсвязи пока не смогли сообщить "Эксперту", что конкретно будет подразумеваться под универсальной услугой. Но если судить по концепции развития телекоммуникационного рынка, принятой в конце минувшего года правительством, то на первом этапе речь идет о переговорных пунктах коллективного пользования и об универсальных таксофонах, которые должны находиться максимум в часе ходьбы от любого жителя страны. Сии приборы расставить гораздо легче, чем провести телефон в каждый дом или обеспечить каждую квартиру доступом в Интернет. Но и это требует затрат. А компенсация убытков от создания переговорных пунктов придет не скоро. По закону, все операторы сдают деньги каждый месяц, а убытки от универсального обслуживания компенсируются раз в полгода.

По новому документу, оператор универсального обслуживания определяется по конкурсу. Но как он будет проходить - совершенно неясно. В документе только сказано, что если на конкурс заявок нет, то оператор универсального обслуживания определяется правительством РФ среди "компаний, занимающих существенное положение". Как бы не получилась так, что в уже покрытых сотами ближайших к Москве областях деньги из фонда получат небедные сотовые компании, которым расставить несколько таксофонов - пара пустяков, а телефонизировать охотничьи заимки в Сибири опять придется "Электросвязям".

Короче говоря, "европейский дух" нового Закона о связи с избытком компенсируется фирменной отечественной неопределенностью в формулировках и в механизмах его реализации. По-мнению многих независимых экспертов, вероятность, что Дума примет Закон о связи в таком виде, не слишком велика. А значит, жить пока связистам по безнадежно устаревшим правилам.