Мещанский идеал

Александр Механик
обозреватель журнала «Эксперт»
27 августа 2001, 00:00

Не надо укрупнять регионы

Двусторонние договоры между центром и субъектами федерации будут в ближайшее время расторгнуты. Выношенную в недрах Кремля идею ликвидации этой несущей конструкции нынешнего федеративного устройства страны огласил на днях пермский губернатор Юрий Трутнев. Он подчеркнул, что план поддержан президентом и подчиниться придется всем. Иными словами, начатая в прошлом году перестройка российской федеративной системы переходит в решающую стадию, а откровения губернатора следует расценивать как ее региональный пиар.

Все разговоры об усилении государства сегодня сводятся к трем проблемам: усиление вертикали власти и вытекающая отсюда необходимость разграничить права центра и регионов, несимметричность федерации, порождающая фактическое неравенство ее субъектов, и укрупнение субъектов до политически и экономически рациональных размеров. Сторонники реформы говорят о сепаратистских настроениях национальных элит, достигших крайних форм в Чечне, о трудностях управления из Москвы большим количеством разнородных субъектов, о самоуправстве региональных начальников.

Все так, однако федерализм - материя чрезвычайно тонкая и требует большой аккуратности в обращении. Известный историк Виктор Леонтович столетие назад писал, что "либерализм должен действовать с чрезвычайной осторожностью даже тогда, когда он приступает к устранению тех институтов административного строя, которые представляются ему излишними или даже вредными". Эти слова, кажется, еще не услышаны. Российская политическая элита продолжает искать простые ответы на сложные вопросы.

В ходе реформ 90-х годов либералы пытались игнорировать мнение большинства населения, рассматривая естественное сопротивление общества новому и необычному как злонамеренную косность. Желая защитить реформы от этой косности, они создали такую Конституцию, которая дала огромные полномочия исполнительной власти и резко ограничила возможности власти представительной.

Но, решив сиюминутную задачу, они породили массу проблем на будущее: создали большое поле для произвола исполнительной власти, особенно в регионах. Кроме того, подорвав позиции представительных органов, лишили гражданское общество многих стимулов к самоорганизации.

Любая попытка уменьшить степень автономии национальных образований чревата серьезными потрясениями

Что же до укрупнения субъектов федерации, то следует учесть, что любая попытка уменьшить степень автономии национальных образований чревата серьезными потрясениями. Причем не надо тешить себя иллюзией, что с русифицированными или малочисленными народами не будет проблем. Украинцы, которых многие русские националисты и за нацию не считают, дважды в ХХ веке - в 1917-м и 1991 годах - становились той кочкой, на которой разваливалась повозка империи. А, скажем, немногочисленная католическая община Северной Ирландии уже почти столетие держит в напряжении Соединенное Королевство.

Далее. Затевать административную реформу ради незначительного уменьшения числа субъектов федерации вряд ли имеет смысл. Хлопот слишком много, а будет ли эффект - еще не факт. Если же ограничиться укрупнением русских регионов, то надо ответить на следующие вопросы. Станут ли новые объединения субъектами федерации или просто административной надстройкой над ними? И какова судьба существующих субъектов?

В случае объединения необходимы существенные поправки в Конституцию, касающиеся статуса верхней палаты парламента. Без него федерация, тем более включающая национальные образования, невозможна, а сенат из двадцати или даже сорока сенаторов вряд ли можно считать представительным в такой стране, как Россия. Кроме того, объединенные субъекты потребуют полной перестройки внутреннего управления, при этом доступность для граждан власти и ее услуг существенно понизится. Участь бывших областных центров, низведенных до статуса центров районных, будет печальна. А сколько средств потребует изменение уже устоявшейся инфраструктуры транспорта и связи, просто невозможно оценить. Возможна, конечно, советская модель, когда каждый крупный субъект Союза (союзная республика) включал нижестоящие и имел при этом собственную конституцию и органы власти. А в парламент Союза входили разным числом представители и союзных республик, и нижестоящих субъектов этих республик. Насколько такая схема будет жизнеспособна, сегодня ответить невозможно. Но то, что она усложняет устройство федерации и управление ею, - это бесспорно.

Наконец, возможно расширение прав нынешних представителей президента и реализация схемы управления по столичной модели: между московским правительством и районами существуют обладающие очень большими полномочиями префекты, никем не избираемые и подчиняющиеся непосредственно мэру. Но уже в Москве эта схема подвергается критике именно потому, что статус префектов не ясен. Неэффективность такой схемы продемонстрировала и ситуация в Приморье.

Не рубить с плеча в деле федерального строительства нас призывает как мировая, так и собственная история. И все же, если внимательно присмотреться, то обнаружится, что идеала в природе не существует и буквально все сложносоставные государства испытывают трудности.

Цена национального вопроса

Первым за административные реформы в России принялся Петр I, который и поделил страну на губернии. Его наследием мы, в известном смысле, пользуемся и до сих пор, как Франция - наследием Наполеона. При этом административное устройство Российской империи никогда не было абсолютно однородным. То есть, выражаясь современным языком, она никогда не была симметричным унитарным государством. На правах полной автономии в империю входила Финляндия, а Польша была лишена этого статуса только после нескольких восстаний, и, возможно, это было одной из роковых ошибок царизма. Часть Средней Азии (Бухарский и Хивинский эмираты) находились под протекторатом России и также пользовались полным внутренним самоуправлением, но уже в форме совершенно средневековой. Номинально статус эмиратов отличался от статуса Финляндии и заключался в том, что в последней русский император был великим князем, а в Бухаре и Хиве - формально никем. Более того, русским как неверным въезд туда был запрещен, что, правда, не мешало тамошним правителям быть в полной зависимости от Петербурга. Странно, что никто почему-то не рассматривает этот исторический пример как перспективу, например, для сегодняшней Чечни. Кроме того, были народы, которые, проживая на территориях губерний, пользовались тем не менее особым статусом: горские народы Северного Кавказа, кочевники Центральной Азии и малые народы Севера. Наконец, и казаки были в особом положении и населяли особые территории, как, например, Область Войска Донского. В национальных областях царской России, завоеванных или вошедших в ее состав добровольно, губернское управление вводилось не сразу. Скажем, на Украине, вошедшей в состав России при царе Алексее Михайловиче, самоуправление в форме гетманщины, правда, постоянно сокращавшееся, то отменялось, то возобновлялось, но просуществовало до Екатерины II.

Сегодня проблему национальных образований многие ставят большевикам в вину, сравнивая ее с бомбой замедленного действия, заложенной под Россию, что не совсем справедливо. Да, Ленин поддерживал право наций на самоопределение, но вспомним, что эти взгляды с ним разделял, например, такой его идейный антипод, как американский президент, либерал Вильсон, который на Версальской мирной конференции продавил решение о праве наций на самоопределение и добился создания многих новых государств в Европе. С тех пор политическую доктрину национального самоопределения называют доктриной Вильсона-Ленина. Так что большинство государств и границ даже в современной Европе - плод их совместных усилий, только с разных сторон.

Правда, взгляды адептов права наций на самоопределение были довольно противоречивы: большое государство лучше маленького; но не может быть свободен народ, угнетающий другие народы; но малые народы могут и потерпеть некоторое ущемление своих прав ради прогресса или революции; но, если до революции далеко, то нужно признать право наций на самоопределение - и так далее. Противоречивой была и практическая политика: большинство социалистов и либералов XIX века приветствовали освободительные движения итальянцев, ирландцев и поляков, но почему-то критично относились к борьбе чехов. А, скажем, герой освободительной борьбы в Италии Мадзини выступал против борьбы ирландцев. Энгельс же вообще позволял себе высказывания, за которые потом долго оправдывались германские социал-демократы: "Если бы даже эти люди (балканские славяне. - 'Эксперт') обладали такими же достоинствами, как воспетые Вальтером Скоттом шотландские горцы, тоже, впрочем, злейшие грабители скота, мы все-таки могли бы осудить только лишь те методы, которые применяют для расправы с ними современное общество. Будь мы у кормила власти, мы тоже должны были бы положить конец укоренившимся у этих молодцов стародавним традициям разбоя". Вам это ничего не напоминает? А Ленин, например, мог написать и такое: "Мы вовсе не сторонники непременно маленьких наций; мы безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений".

Вот почему после революции, предоставив независимость и автономию большинству народов империи, большевики не оставили вновь возникшие государства в покое и, сформировав там большевистские правительства, по сути дела силой вернули их в состав воссозданной империи, теперь называвшейся СССР.

Гомруль шагает по планете

В своем развитии освободительные движения обычно проходят три стадии: борьба за сохранение языка и культуры переходит в борьбу за автономию, а затем и за освобождение. Классическим в этом смысле может считаться пример Ирландии. В XIX веке она выступала за автономию, даже в русский язык вошел этот термин - "гомруль" (homerule). Правящие классы Великобритании не пошли на уступки, за что и поплатились: ирландцы в конце концов потребовали независимости и стали добиваться ее вооруженным путем. И победили. Англичане сделали выводы из той истории. И когда уже в настоящее время своего гомруля стали добиваться уэльсцы и шотландцы, лейбористское правительство Соединенного Королевства пошло им навстречу. Сегодня Великобритания даже юридически превращается в федерацию.

Мы так и не решили, являются ли граждане России одной нацией, включающей разные национальности, или нет

Вообще же, если попытаться классифицировать государства с федеративным устройством, то среди них надо прежде всего выделить этнически однородные и этнически разнородные - речь идет о территориально очерченных этносах. Приняв эту классификацию, мы увидим, что США, на чей пример у нас часто ссылаются, на самом деле таких проблем не имеют. В национальном плане это однородная страна, опыт которой к нам применим лишь отчасти. Есть американцы разного происхождения, и в стране сейчас уже невозможно выделить доминирующую этническую группу. В России же большинство россиян - славяне. Кроме того, в США нет, скажем, татар или башкир, которые не считают себя американцами и живут на территории, которую они занимают уже тысячи лет. Аналогом такого явления в США можно считать, пожалуй, только индейцев, но мы знаем, как решили в демократической Америке эту проблему.

Другим примером этнически однородной федерации является Германия: после войны туда въехали миллионы турок, югославов и т. д., но, так же как и в США, эти новые граждане постепенно растворяются в немецкой среде. Что характерно, государство их к этому всячески подталкивало - и к этой политике германских властей России следовало бы повнимательнее присмотреться.

Этнически неоднородные государства делятся на государства с доминирующей нацией и государства, где даже самая большая нация не может считаться доминирующей. К первым можно отнести Канаду, где провинция Квебек этнически и лингвистически отличается от остальной федерации. В конституции страны не предусмотрены какие-либо нормативные отличия Квебека от остальных провинций, кроме одного: на его территории преобладает французский язык, который одновременно является вторым государственным языком Канады. То есть симметрия во всем. Готовы ли мы к такой симметрии, когда, скажем, Татария согласилась бы признать себя губернией, но при этом татарский язык стал государственным языком во всей России? При всем том надо признать, что ни материальное благополучие Канады, ни пресловутая симметричность ее федерации не спасают страну от постоянных потрясений на национальной почве. И хотя регулярные референдумы о независимости Квебека до сих пор успехом не увенчались, перевес сторонников канадского единства в 2-3% не выглядит убедительным.

В ходе испанской революции и гражданской войны на знаменах республиканцев было написано "автономия", на знаменах фашистов - "унитарное государство". Это вообще принципиальное идеологическое противостояние демократов и правых. Причем унитаризм касался не только национальных регионов, но и в целом всей Испании. После победы франкистов все национальные автономии были ликвидированы в ходе насильственной ассимиляции. Через сорок лет победившая демократия вернула автономию национальным меньшинствам: испанцы поняли, что без этого на их земле не будет мира. Однако выяснилось, что вызванного жесткостью франкистской системы джинна баскского сепаратизма теперь уже трудно загнать обратно. Это, к слову, о пользе жесткой реакции на требования автономии.

Конституция Испании объявляет всех жителей страны одной нацией - испанцами, но "признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, в которых они проживают". В известном смысле это напоминает российскую модель, но есть существенный нюанс: мы так и не решили, являются ли граждане России одной нацией, включающей разные национальности, или нет. Главное, что проблема эта не решена на уровне самосознания граждан, хотя название нации уже придумано - россияне.

Вертикаль управления в западном варианте

США возникли как союз бывших колоний, в котором каждый штат сохраняет особенности внутреннего устройства. Конституция страны весьма лапидарна и, по мнению некоторых американских исследователей, "стоит в ряду наиболее противоречивых, смутных и неполных законов". Но в текст вмонтирован механизм ее толкования верховным судом, что позволило, не меняя основного закона, с течением времени фактически наполнять его различным содержанием. Это коснулось и федеративного устройства, которое принимает все более централизованный характер, не в последнюю очередь благодаря решениям верховного суда. Так что стремление центра перетягивать на себя одеяло вовсе не является исключительно российской тенденцией.

Вместе с тем конституция США практически не регламентирует вопросы экономического и политического устройства субъектов федерации. Основные политические партии США являются фактически федерациями партий штатов. Более того, даже выборы президента и конгрессменов регламентируются законами штатов. Штаты имеют собственное внутреннее устройство, разветвленное законодательство вплоть до уголовного и даже применения смертной казни. При этом они существенно отличаются по размерам и уровню развития экономики. Скажем, территория Род-Айленда составляет 3,1 тыс. кв. км, численность населения - около 1 млн человек, а штата Калифорния - 411,0 тыс. кв. км и около 27 млн жителей. Правовая чересполосица и неравенство субъектов федерации, судя по всему, хорошо жить Соединенным Штатам не мешают. Так, может быть, мы ошибаемся, видя в этом корень многих наших бед?

Не все американские штаты экономически самодостаточны, и многие из них давно смирились со своей ролью "слабых" или "бедных", зависящих от финансовой помощи из центра. Предоставляя ее, центр получает возможность реально влиять на политику штатов, но это, видимо, никого особо не беспокоит: никто в США не предлагает радикальных административных реформ. Например, слияния штатов. В демократическом обществе любой политик трижды подумает, прежде чем создавать своим избирателям трудности, сопряженные с подобной перестройкой.

Советские эксперименты

Обустроив СССР в смысле национально-государственном, большевики принялись и за административное устройство. Уже в 1923 году XII съезд партии принял резолюцию "О районировании". Было решено двигаться осторожно: новации отрабатывались на специально созданных полигонах - в Уральской области и в Северо-Кавказском крае. Первоначально курс был взят на крупное краевое деление, при котором в экономически самодостаточные субъекты, такие как Северо-Кавказский край, включались области и автономные образования. Но в дальнейшем административная реформа пошла по пути разукрупнения таких образований, и в конце концов от них отказались - из-за трудности управления многоэтажными административными конструкциями. Возникал разрыв между достаточно крупными регионами, входившими в края, и московским руководством. В поисках наиболее эффективной административной модели коммунисты, собственно, перехватили эстафету царских властей. К примеру, в 1916 году существовало три губернии - Томская, Енисейская, Иркутская. В 1917 году из Томской была выделена Алтайская. В 1919-м - Омская, в 1921-м - Новониколаевская. В 1925 году на их основе был создан Сибирский край, а в 1934 году из него были выделены Красноярский край и Омская область. Но к началу войны новое административное устройство было практически завершено. И в собственно России оно во многом повторило черты дореволюционные. Найденная схема оказалась достаточно устойчивой, дальнейшие изменения принципиального характера не носили. Если в 1941 году в состав РСФСР входило непосредственно или через края 68 субъектов, то в 1977 году - 88. Учитывая масштабы экономических изменений в стране за этот период, нельзя считать этот рост существенным.

Крупной реформой было создание при Хрущеве совнархозов, не затронувших административного устройства, но изменивших систему управления хозяйством. Главная идея этой реформы - разрушение отраслевого звена управления промышленностью, считавшегося прибежищем бюрократов. Выяснилось, однако, что наиболее сложные отрасли хозяйства территориальному управлению не поддаются. Более того, поскольку первоначально границы совнархозов совпадали с границами субъектов федерации, то в силу естественно присущего всякой бюрократии стремления к огораживанию эти границы стали препятствием для экономических связей. В 1962 году было решено укрупнить совнархозы таким образом, чтобы их границы наложились на границы экономических районов, которых в РСФСР в то время насчитывалось 10. Но на такие радикальные действия власти не отважились, оставив число укрупненных совнархозов на уровне 24. Однако к этому времени благотворный эффект от разрушения отраслевых бюрократических структур, по-видимому, оказался исчерпанным, и темпы роста экономики стали падать. Да и московская бюрократия соскучилась по привычным рычагам влияния на хозяйство страны: одним из первых шагов команды Брежнева-Косыгина после снятия Хрущева в 1964 году была ликвидация совнархозов. Наступал застой, и вместе с ним прекратились и всякие попытки изменения административного устройства государства, как и всякие реформы вообще.

Так в конце концов, влияет ли модель административного устройства страны на качество государства, на его могущество? Во Франции со времен Наполеона префекты назначаются из Парижа, конституция провозглашает Францию неделимой, а в статье, посвященной местному самоуправлению, записано: "Представители правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов". То есть за все. А в США шерифы избираются, и все государственные чиновники или избираются, или утверждаются представительными органами власти. И сами Соединенные Штаты - федерация с очень широкими, повторяем, правами штатов, в компетенцию которых центральная власть вмешиваться практически не может. А вот пример из другого ряда: в Индии правительство имеет возможность (и часто прибегает к ней) распускать органы управления отдельными штатами и вводить там президентское правление. Следует ли отсюда, что государство и власть в США слабее, чем во Франции или тем более в Индии? Вряд ли.

Вообще весь сюжет с административной реформой сильно напоминает знаменитую басню Крылова "Квартет", где не умеющие играть музыканты постоянно менялись местами, полагая, что главное в их деле - как рассесться. Результат известен. Может быть, стоит и нам не перелицовывать без конца государственную ткань, а научиться наконец играть по нотам?