То, чего нет, и его проблемы

Анастасия Дедюхина
24 декабря 2001, 00:00

Как заставить русского человека брать на себя ответственность за собственное благополучие

На отшумевшем недавно Гражданском форуме участники так и не пришли к единому мнению по поводу того, есть в России гражданское общество или пока нет. Консенсус возникал лишь в том, что основой и школой этого самого гражданского общества является участие населения в муниципальном управлении, - и немедленно исчезал, как только речь заходила об условиях такого участия. Одни говорили, что, дескать, все возможности для самоорганизации созданы - законы и свободы есть, только мы сами, российские люди, в силу особенностей национального характера и исторического развития не способны наладить контакты друг с другом, с властью, сделать что-либо сообща. И в управлении государством участвовать не способны. Другие не хотят расписываться в собственной неполноценности и утверждают: да просто власть у нас - от центра до периферии - так устроена, что места гражданам там нет, бесполезно даже и пытаться.

Кажется, правы все.

Деньги и полномочия

"Раньше я был главой отдела проблем местного самоуправления, то есть проблем того, чего нет. А теперь у меня просто отдел местного самоуправления - отдел того, чего нет..." Так корреспонденту "Эксперта" представился начальник департамента местного самоуправления Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Александр Широков. Вскоре после нашей беседы выяснилось, что уже и министерства такого нет - упразднено указом президента. Впрочем, как оказалось, пока уволен только министр, а ведомство продолжает трудиться - до новых распоряжений. Вроде бы собираются влить его в Минэкономразвития, но и там не очень хотят взваливать на себя проблемы того, чего нет...

Между тем, если судить по бумагам, то все как раз наоборот: в России 150 федеральных законов и 1150 других нормативно-правовых актов регулируют деятельность местного самоуправления; столь богатой правовой базы не имеет ни одна страна в мире. Правда, эти акты и законы противоречат друг другу как раз в такой степени, чтобы не работал ни один, а все решали люди, то есть чиновники.

Вот как в рассказе первого замминистра по делам федерации Валерия Кирпичникова выглядят, например, межбюджетные отношения. Муниципал составляет план будущих доходов-расходов и едет в область их утверждать. Там между муниципалом и регионалом разворачивается типовая сцена:

- Вот этого налога я сто тысяч соберу, - сообщает муниципал, ковыряя кончиком ботинка пол.

- Сто пятьдесят, - повышает ставки регионал.

- Да не могу я.

- Так надо.

Занавес. В результате муниципал недобирает по тому плану, который ему фактически навязан. Или завышает собственные расходы. Потом приблизительно та же советская пьеса разыгрывается между регионом и федерацией. Расходы муниципальных образований постоянно увеличиваются, а доходы сокращаются, разница между ними, по расчетам департамента Широкова, составляет в среднем 10% в год. А значит, за десять лет эти проценты в среднем по стране набежали на целый годовой дефицит муниципального бюджета. Хотя вообще-то собираемость выше всего именно в местных бюджетах - из запланированного муниципалы собирают до 90%, региональные власти - 60-70%, федерация - и того меньше.

Созданная президентом России комиссия под руководством Дмитрия Козака уже полгода пытается решить проблему разграничения полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. О результатах в части местного самоуправления пока не слышно.

"Дело проще, чем кажется, - говорит Валерий Кирпичников. - Если, допустим, мы отдали местной власти тридцать процентов из консолидированных расходов РФ, значит, должны отдать и тридцать процентов доходов. Но есть и продвинутые муниципалы, которые говорят: дайте нам двадцать процентов доходов, но хотя бы на четыре года жестко закрепите их источники за нами. И тогда мы соберем реальных денег гораздо больше... Сейчас же развивать собственную доходную базу муниципалам не имеет смысла, поскольку каждый год налоги перераспределяются: в один год их собирают в местный бюджет, на следующий год .- в региональный".

Примеров сколько угодно. Еще в начале девяностых за сельскими безнадежными территориями закрепили в качестве местного только что введенный налог на землю. И выполнение плана по сбору этого налога доходило до 500%. Кровно заинтересованные в нем местные власти сразу взяли на учет каждый клочок земли, огороды, гаражи и т. д. Но как только дело пошло, от этого налога центр откусил сначала 20%, а теперь и все 50%. Местные власти потеряли к нему всякий интерес.

В дураках оказались и хорошие управленцы из Великого Новгорода, которые в свое время сумели сократить расходы на ЖКХ с 42 до 24%. У города эту разницу просто отняли.

Принятый недавно Налоговый кодекс предписывает налоги на малый бизнес и недвижимость собирать в пользу субъектов федерации. Получается та же история. Эти налоги по природе своей являются местными и лучше всего собираются именно на этом уровне. Не отдадите их местным властям, они и собираться не будут.

Правильно поделить источники доходов - полдела. Надобно еще поделить полномочия. Иначе вот что получается. В городе Ломоносове Ленинградской области муниципальщики решили взять на баланс бывшие ведомственные детсады. Вроде все должны быть довольны. Пишется законопроект: передать такие-то и такие-то объекты в ведение муниципалитета. Проект утверждается губернатором приблизительно в такой редакции: передать в ведение объект (в единственном числе) - несколько комнат по адресу такому-то... то есть помещение самой городской администрации.

Вот еще пример. Администрация Санкт-Петербурга решила поделить город на внутренние муниципалитеты. "По экспертным оценкам, основанным на географической локализации частей с учетом котельных, поликлиник и прочих социальных объектов, получалось около сорока муниципальных образований, - рассказывает Александр Широков. - А учреждены были аж сто одиннадцать. Дошло до того, что в один округ попала только тюрьма Кресты с парой прилегающих домов. Эту глупость делали явно специально. Для чего? Муниципалитетам выделяют бюджеты - крохотные, правда, но все же. А объектов управления совсем нет. Значит, все деньги можно потратить на себя: кабинет отремонтировать, машину купить. Ну а дальше что делать? Вот так происходит полная дискредитация местной власти".

То есть для того, чтобы решать собственные проблемы, муниципальным чиновникам полномочий хватает, а чтобы наладить жизнь на территории - нет. Потому, в частности, и рвется в местную власть криминал.

Конкурс и откат

Говорят, реформа жилищно-коммунального хозяйства, к которой власти подступаются с прошлого тысячелетия, должна сделать граждан полноправными участниками процесса собственного жизнеобеспечения. То есть пока мы платим меньше половины стоимости коммунальных затрат, то ничего и требовать не смеем. А вот когда начнем платить по полной программе, тут и проснется в нас гражданское чувство, и начнем мы осуществлять строгий общественный контроль за использованием наших денег. Научимся контролировать свой ЖЭК, или как он там сейчас называется, потом, потренировавшись и объединившись, займемся муниципалитетом, региональной администрацией и так далее до самого Кремля. Вот и будет у нас высокоорганизованное гражданское общество, вот и будет настоящий диалог населения с властью.

Может быть. Однако в реальности пока ничто не указывает на связь между уровнем оплаты коммунальных услуг и их качеством. Зато постоянно растет долг предприятий ЖКХ за тепло, воду и проч., сейчас составляющий 260 млрд рублей.

- По расчетному листку я оплачиваю около пятидесяти процентов затрат на коммунальные услуги. На самом же деле я плачу гораздо больше ста процентов, - говорит Валерий Кирпичников. - Ну вот пример. Из всего тепла, которое вырабатывают наши котельные, до потребителя доходит только третья часть. Остальное тепло уходит в атмосферу через гнилые трубы. Это официальные данные Госстроя. А мы-то платим за все тепло. Или ремонт. У нас же как - выкопают центральную улицу и перекладывают все лето до поздней осени трубы. Но ведь есть наши отечественные экономичные технологии (не говорю уж о зарубежных), которые позволяют отреставрировать тот же километр через колодцы, и не надо ничего вскрывать. Это в несколько раз дешевле.

- А что ж про это никто, кроме вас, не знает?

- Все знают. Только если б я сейчас был мэром, я бы перекапывал на бумаге свою центральную улицу даже зимой. Потому что это легко обосновать. И мне выделяли бы средства на эти совершенно неэффективные расходы, потому что иначе я получу там социальную напряженность и прочие прелести. Естественно, эти деньги я бы не стал вкладывать в строительство, а тихо-мирно пустил бы на другие цели...

- Никакому чиновнику неинтересно снижать расходы, - подтверждает и Александр Широков. - Поэтому и не получается размещение заказов на обслуживание жилищно-коммунального хозяйства на конкурсной основе. Есть такой термин - откат, вот откат все и решает.

Вообще чиновник наш выходит из летаргии, только когда речь заходит о живых деньгах. Если вы приедете в какой-нибудь германский городок и спросите, сколько там муниципальных предприятий и вам ответят: drei, то бишь три, - вы должны очень удивиться, потому что это много для развитого местного самоуправления. Но вот если в рядовой российский город приедет немец, удивится он гораздо сильнее. Потому что, например, в Ульяновске таких предприятий полторы сотни. Местный муниципалитет даже золотом торгует в унитарном предприятии "Ювелирные изделия". А в Костроме есть муниципальные гостиница, магазин и кафе. И это все типичные примеры.

Пессимист Сысуев и оптимист Кирпичников

Недавно корреспонденту "Эксперта" довелось побывать в небольшом городе Шатуре, что в Мещерских болотах Московской области. Все как везде - обшарпанный павильончик автостанции, алкоголики под ним, сто миллионов бюджетного долга и периодическое отсутствие горячей воды даже в здании администрации. Разбитые дороги. Градообразующее мебельное предприятие, поставившее в свое время своего кандидата на пост мэра. Мэр, который хотел бы, чтобы все вокруг жили лучше, но не очень знает, как именно это сделать, и поэтому пригласил столичных консультантов, чтобы они объяснили, как жить дальше. Консультанты составили умную программу развития, понимать которую мэр меня к ним же и отослал. Однако ни муниципальные заказы, ни что-либо другое не работает. Так что разговор с консультантами сводился к моему вопросу: а почему не работает? Они довольно цинично ответили: денег мало вложили.

С просьбой объяснить сей парадокс обращаюсь к Олегу Сысуеву. Олег Николаевич сидит в здании Альфа-банка и сам является парадоксом отечественного местного самоуправления, поскольку сочетает должности первого зампреда этого самого банка и президента Конгресса муниципальных образований. На вопрос, как это такое бывает, мягко улыбается и говорит, что, дескать, ну ребята попросили, неудобно ж было отказать... В возможность появления реального местного самоуправления на территории города Шатуры Сысуев верит не больше, чем в Деда Мороза. Он так и говорит: если бы больше денег вложили, просто больше бы шумиха поднялась.

- Во что вложили? В местное самоуправление?

- Нет, в какой-нибудь проект, с ним связанный. Но как правило, хоть кучу денег вкладывай, ничего не будет. Нельзя же оценить, сколько стоит изменение психологии! Берусь утверждать, что местного самоуправления у нас в России никогда не было. Местное самоуправление - это управление под твою собственную ответственность. Наш же человек, и это доказано многовековой историей, хреново берет на себя ответственность за собственное благополучие. Если он оказывался в ситуации, когда отвечал за себя только сам, чаще всего он доводил себя до этого дерьма, про которое вы говорите. Но, блин, хочется, чтобы было по-другому, - весело заключил бывший вице-премьер правительства России по социальному блоку Олег Сысуев.

Действующий пока министерский руководитель Валерий Кирпичников его пессимизма не разделяет.

- Что значит вкладывать деньги - не вкладывать? Вообще-то это население вкладывает деньги в государство, платя налоги. Поэтому у госвласти нет права решать, вкладывать или не вкладывать деньги в местное самоуправление. Не случайно на заре демократических преобразований шли предложения, что надо все налоги отдавать муниципалам, те будут согласовывать с субъектами, а уж то, что осталось, - федерации. Так называемую одноканальную схему, которая существует, скажем, в Америке, у нас применять ни в коем случае нельзя, поскольку слишком отличаются стартовые позиции регионов, городов и районов. И нужен контроль населения над избранными им начальниками, местная власть как никакая другая должна быть прозрачной.

- Но ведь правда же, что все меньше людей верит в возможность этого. Вон, даже Олег Сысуев не верит, а он все-таки президент Конгресса муниципальных образований.

- А кто верил, что в девяносто третьем году нам удастся закрепить местное самоуправление в Конституции? Это все сделали несколько человек, они были поддержаны двумя большими федеральными руководителями. Власть-то есть, она сформировалась. Ее просто стали душить экономически, но процесс все-таки идет. Когда говорят: что у вас там могут эти граждане? как им можно доверить решение их собственных канализационных проблем?, когда говорят, что у нас ничего не может быть, что народ не созрел, - все это разговоры людей, которые не уважают собственный народ и собственное государство. У нас может быть все. Зачатки местного самоуправления были в России. Это известные земства. Если мы прокатимся по Золотом кольцу, по городам, где есть старые сооружения вроде Кремля, и посмотрим, когда в последний раз их реконструировали, то выяснится, что было это как в раз период земств. Даже зачатки этой власти давали изумительный эффект, бурно развивалась самодеятельность.

- А может, не надо и торопиться. Ну наладится все потихоньку, подтянется за экономикой...

- Такого не бывает. Решение должно быть комплексное, и прежде всего за счет государственной власти. Сложность местного самоуправления в России еще и в том, что мы его насаждаем сверху. А государства рождались снизу. Экономические вопросы решаются относительно быстро, можно быстро изменить налоговую политику, но вот класс свободных людей формируется значительно медленнее. И формировать его можно только за счет очень последовательной деятельности - чтобы люди верили, что это курс государства, и доверяли этому курсу...