"О янтаре надо забыть. Лучше упоминать только шепотом - если не хотите неприятностей. Хотя на самом деле достаточно одного янтаря, чтобы область безбедно существовала". Такие слова мне сказал один из ведущих специалистов Минэкономики России и при этом попросил не называть его имени. Дело серьезное. Ежегодные объемы контрабанды янтаря из области (где сосредоточено 90% мировых его запасов) эксперты оценивают более чем в 100 млн долларов. Калининградский янтарный комбинат, десять лет назад приватизированный, а затем отданный за долги в федеральную собственность, выручает в год от экспорта 1 млн долларов, и его доля в налоговых поступлениях в областной бюджет не превышает одного процента. А все потому, что отрасль давно контролируется могущественной сплоченной мафией, в которую входят как работники комбината, так и представители правоохранительных структур и госорганов, в том числе федеральных.
Ценнейшие ресурсы и исконные конкурентные преимущества иногда обращаются в социальный бич и экономический тормоз, и в этом символичное значение грустной янтарной истории для Калининграда и России в целом. Сейчас, когда окружающие этот российский эксклав Литва и Польша готовятся к вступлению в Евросоюз, все озабочены будущим Калининграда - его хотят видеть мостом или тоннелем в Европу, но опасаются, что станет он "черной дырой" или стеной. Некоторые называют и худший вариант для России: Калининградская область, оставь ее без внимания, просто некротизируется как социальный организм и отпадет от страны. Этого не хотелось бы.
Особая зона
Янтарная история - лишь одна из глав захватывающей саги с миллиардными теневыми оборотами, начавшейся в Калининградской области с созданием в 1991 году свободной экономической зоны "Янтарь", которая в 1996 году была преобразована в особую экономическую зону (ОЭЗ). Таким способом попытались ввести чрезвычайно милитаризованный и депрессивный российский эксклав в рынок. Момент для эксперимента в истории России был выбран самый неблагоприятный, в чем вины его авторов, конечно, нет. Как раз в 1991 году начался распад системы государственного управления России, и в тех условиях мог реализоваться - и реализовался - самый бандитский вариант ОЭЗ.
К своему десятилетнему юбилею Зона подходит со скромными достижениями. По среднедушевому уровню иностранных инвестиций область вдвое отстает от остальной России, а по инвестиционной привлекательности находится на 35-м месте среди субъектов федерации. Внешняя торговля области характеризуется многократным превышением годовых объемов импорта (в среднем 1-1,2 млрд долларов) над экспортными поставками. Причем, по контрасту с мировым опытом функционирования СЭЗ, в структуре импорта преобладает готовая продукция, в основном легковушки, бытовая техника, электроника и продовольствие. Они вывозятся затем "на материк" - либо контрабандой, либо с искусственно накрученной добавленной стоимостью, позволяющей считать товар "продукцией местного происхождения". А экспортируется преимущественно сырье - нефть, цветные металлы, торф, лес - тоже в основном не местного происхождения. Уровень жизни в Калининградской области, по официальной статистике, ниже общероссийского в 1,4 раза, и при этом разрыв между узким слоем самых богатых и широким слоем бедняков здесь еще больше бросается в глаза.
Одним словом, режим свободной таможенной зоны (освобождение от импортных пошлин товаров, ввозимых в ОЭЗ, освобождение от экспортных пошлин и других платежей товаров, произведенных в ОЭЗ и вывозимых за рубеж и в регионы России) не превратил бывшую Восточную Пруссию в точку динамичного экономического роста. Зато получилась идеальная среда для "черных" и "серых" экспортно-импортных схем с социальным амортизатором в виде массового челночного бизнеса.
По статистике и по жизни
Губернатор Калининградской области Владимир Егоров смотрит на жизнь не столь мрачно. Он приводит радужные цифры прошлого года: экономический рост - 12%, рост иностранных инвестиций - 31%; к настоящему времени создано 1655 совместных и свыше 6 тыс. малых предприятий. "И вообще, - сказал он мне, - в области практически нет безработных".
Губернатор в чем-то прав. Официальные данные об уровне калининградской жизни явно занижены. Не так уж и несчастна область, в которой на 950 тыс. жителей приходится свыше 300 тыс. автомобилей, то есть соотношение 1:3, а по стране в целом - 1:10. Да и по малым предприятиям, в основном ИЧП, область лидирует как относительно (среднедушевой показатель), так и абсолютно (уступая только Москве).
Бухгалтерия подавляющего большинства калининградских ИЧП показывает уровень доходов своих владельцев вдвое ниже зарплат госслужащих. А ведь больше половины этих малых предприятий занимаются экспортно-импортными операциями, в том числе выступают в роли операторов масштабных внешнеторговых потоков, за которыми стоят отнюдь не мелкие местные и столичные торговые структуры. Отсюда и потрясающая частота пересечения границы (в год до 9 млн человек и свыше 2 млн транспортных средств). По трансграничной мобильности населения Калининградская область обошла даже Гонконг, торговый оборот которого с прилегающей провинцией Гуандун измеряется десятками миллиардов долларов. Да и по среднедушевому показателю фиксируемого таможней внешнеторгового оборота (1,5 млрд долларов на 950 тыс. человек) регион в полтора раза превосходит Россию в целом и более чем втрое - Китай.
Вообще, у области есть много источников благоденствия, не полностью учитываемых. Есть рыба (ее добытчики предпочитают продавать улов с борта на борт иностранцам, но и области достается примерно 30 тыс. тонн). Есть единственный на Балтии незамерзающий порт и грузовой флот, моряки которого предпочитают отдыхать с семьями на Сейшелах. Есть судостроительный завод "Янтарь", со стапелей которого за годы СССР сошло свыше 400 кораблей и который сейчас сваривает корпуса для германских заказчиков. Есть и целлюлозно-бумажные комбинаты (11% общероссийского производства), и сочные луговые пастбища, о которых с ностальгией вспоминают дети бежавших в 1945-м прусских фермеров. И все это в сочетании с крайне выгодным географическим положением и "очень высоким человеческим потенциалом", как сказал мне Владимир Егоров.
Безрадостные официальные данные об уровне жизни жителей Янтарного края - это во многом миф, создающий весьма удобный предлог для выколачивания дополнительной помощи от Центра. Тем более что для просьб о помощи есть и живой фон: калининградские бедняки и маргиналы, делающие область одним из лидеров по проценту наркоманов, уровню заболеваемости туберкулезом и СПИДом.
Но есть и другой фон - джипы и особняки "новых калининградцев", которые ждут, когда, наконец, европейцы заменят дышащую на ладан городскую канализацию, дабы ее нечистоты не загрязняли воды Балтики. Большая часть их бизнеса в тени. И, следовательно, не работает на улучшение макроэкономической среды и даже среды обитания. Область, как была при советской власти, так и остается дотационной.
По мнению губернатора, сохранение особой экономической зоны - причем "не в бумажном, а реальном виде", - совершенно необходимо. Только так возможно будет в ближайшие десять лет поднять жизненный уровень в области, чтобы он приблизился к показателям соседних Литвы и Польши. Правда, еще нужно много денег. Основная надежда здесь на иностранных инвесторов, помощь ЕС и стран Балтийского региона, на займы ЕБРР. Ведь утвержденная в минувшем декабре десятилетняя Федеральная программа развития региона ценой 93 млрд бюджетных рублей покрывает лишь десятую часть его потребности в финансовых средствах. К тому же взятые темпы госфинансирования программы (на этот год выделено пока 800 млн рублей) нельзя назвать стремительными.
Вопрос сохранения Зоны со всеми ее преференциями стал сейчас самым главным в повестке дня губернатора. У Владимира Егорова, судя по всему, мало надежд на полный успех реализации федеральной программы. Зато очевидно другое: с вступлением России в ВТО (что может произойти уже через два года) потеряет силу статья 7 Закона "Таможенный режим Особой экономической зоны" от 1996 года. И все кончится.
В начале прошлого года Государственный таможенный комитет отменил для калининградских производителей важнейшую зональную льготу - освобождение от уплаты НДС при поставках продукции в Россию. И тут же 80% предприятий области встало. В Москве и других российских регионах пропали калининградские товары, в частности рыбные консервы (на область приходится 30% их общероссийского производства). Только после того как губернатор добился от правительства отмены распоряжения ГТК, тамошние заводы вновь заработали. Этот эпизод наглядно продемонстрировал, во-первых, допинговую зависимость областной экономики от эксклюзивных внешнеторговых преференций и, во-вторых, ее полную неконкурентоспособность в либерализованной рыночной среде - даже в российских условиях, не говоря уже о Европе.
Способность руководителей области все эти годы отстаивать зональные льготы искомых улучшений не влекла. Дивиденды от особого режима исчезали где-то в теневом секторе (где не челнокам, понятно, достается самый большой кусок), в то время как инфраструктура области, унаследованная в основном от Восточной Пруссии, все больше хирела. В Москве об этой ситуации знают.
Вице-премьер Виктор Христенко заявил недавно, что статус ОЭЗ "должен работать не на жуликов и не на корыстные интересы отдельных групп". В российском правительстве подготовлен пакет мер по купированию теневого бизнеса вокруг янтаря. Предполагается, в частности, поднять внутренние цены на янтарь-сырец до уровня экспортных, устранив тем самым экономическую основу для контрабанды, а янтарный комбинат уже передан под охрану внутренних войск. Намечается легализовать обработку янтаря в частном секторе, оставив добычу в руках государства. Однако эти проекты наталкиваются на мощное сопротивление - как в Калининграде, так и в Москве. По мнению экспертов, без проявления высочайшей политической воли эту проблему не решить.
Заграница везде
Нынешнее положение Калининграда остро ставит вопрос о том, что будет с регионом в ближайшем будущем в ходе расширения Евросоюза. Со вступлением в ЕС Литвы и Польши внутри Шенгенской зоны появится российский анклав, жители которого утратят возможность безвизовых поездок к соседям. О том, что больше половины калининградцев выживают и снабжаются за счет челночной торговли с соседями, хорошо известно. На калининградское "окно" приходится львиная часть польского челночного экспорта, за счет чего эта страна получает, по различным подсчетам, 3-3,5 млрд долларов в год (компенсируя свое отрицательное сальдо по линии официальной торговли с Россией). Ну а взамен поляки получают от нас контрабандную водку, сигареты и тот же янтарь, переправляемый по "черным" схемам, под видом бижутерии.
У Литвы интерес другой, поэтому на границе с ней упор делается на расширение железнодорожных пунктов пропуска: через литовскую территорию осуществляется транзит и реэкспорт российских энергоносителей, древесины, цветных металлов.
Но больше всех в ускорении людского и грузопотоков заинтересованы те коммерческие структуры, которые оформляют товар на челноков, а также мафия по обе стороны границы. По мнению экспертов Евросоюза, через Польшу и Калининградскую область создан "европейский коридор" для транзита контрабандного товара и наркотиков, массовой заброски нелегальной рабочей силы. И это вызывает головную боль в Брюсселе.
Чиновники Евросоюза скептически оценивают усилия и способности как польских, так и калининградских служителей правопорядка по пресечению этого потока. Иллюстраций для этого скептицизма предостаточно. К примеру, в апреле 2000 года усилиями большой бригады сотрудников УБОП и УБЭП из Москвы удалось нанести серьезный удар по калининградской табачной мафии, нелегально ввозившей сигарет на десятки миллионов долларов. Было возбуждено свыше сотни уголовных дел в отношении 65 участников ОГП. Но главарей табачной мафии схватить так и не удалось. Более того, московские сыщики столкнулись с явным сопротивлением и саботажем со стороны всех местных структур - от областных чиновников и верных им СМИ до судебных органов Калининграда, отказавших следователям в возбуждении дела по факту контрабанды...
Транзитные возможности Калининграда сильно усложнятся, как только Польша и Литва переведут калининградцев на обычный визовый режим, предусмотренный ЕС для третьих стран. Тем самым, как подчеркивается в докладе польского Фонда им. Стефана Батория, образовавшийся после крушения коммунистических режимов в Европе "уникальный район либерального передвижения людей может прекратить свое существование". Исчезнет стена между Западной и Восточной Европой, зато появится другая - между странами - членами ЕС и всем постсоветским пространством.
По убеждению Москвы, облегчить будущую жизнь калининградцам можно, лишь добившись заключения между Россией и ЕС специального соглашения. Для Брюсселя, однако, развитие Калининграда не является столь важным приоритетом, чтобы пойти на исключения в шенгенских правилах, предоставив свободу трансграничных перемещений для жителей страны-аутсайдера. На переговоры о спецсоглашении Брюссель идти не склонен, чтобы не создавать международных прецедентов. Владимир Путин выразил публичное неудовольствие такой позицией в ходе своего недавнего визита в Польшу. И энергично поддержал идею Александра Квасьневского по проведению саммита лидеров трех стран (России, Польши и Литвы) для обсуждения калининградской проблемы.
Рассматриваемые в Варшаве и Вильнюсе меры по облегчению процедуры выдачи виз калининградцам, равно как и по введению практики выдачи долгосрочных национальных виз (действительных только на территории страны, ее выдавшей), могут, конечно, несколько смягчить проблему. Однако ясно, что даже с открытием новых консульств и пунктов пропуска трансграничная "народная" торговля между Польшей и Калининградом, а также транзитное сообщение последнего с Россией все равно пострадают.
Положение усугубляется тем, что наряду с другими участниками СНГ Россия по-прежнему находится в "черном списке" стран, применительно к которым ЕС предусматривает наиболее жесткий пограничный режим. Помимо недоверия к российскому загранпаспорту (в Брюсселе считают, что купить его может любой мафиози), Россия воспринимается как страна с прозрачной границей, через которую в Европу перетекают криминалитет, нелегальные мигранты, наркотики и т. п. Поэтому отнюдь не факт, что полякам и литовцам удастся "пробить" в Брюсселе для жителей эксклава более либеральный визовый режим, чем существует в других странах ЕС.
Может ли в здесь возникнуть хоть какое-то поле для компромисса между Россией и Евросоюзом? На взгляд посла Швеции в Москве Свена Хирдмана, не все так безнадежно. "Если бы, - сказал он в беседе со мной, - Россия приняла предложение Евросоюза заключить соглашение о реэдмиссии, позволяющее Европе возвращать России нелегальных эмигрантов, то тогда можно было бы строить какую-то новую систему взаимодействий. Европу заботят выходцы из Курдистана, Афганистана и т. д. В случаях, когда они прилетают сюда самолетами 'Аэрофлота', а в Москве не проверили, есть ли у них виза на въезд в Шенгенскую зону, мы хотели бы, чтобы Россия принимала их обратно. Тогда можно было бы думать об облегчении процедуры для российских граждан. И конечно, если бы на руках у граждан РФ были настоящие, проверенные паспорта..."
Интерес ЕС к Калининградской области сводится в основном к решению следующих задач: а) ликвидировать очаг экологического загрязнения в Балтийском море (на это прежде всего направлены программа ТАСИС и ряд других мер); б) не допустить консервирования прежней роли региона - как исключительно военного форпоста России на Балтике; в) воспрепятствовать превращению Калининграда в "черную дыру", через которую в Европу распространяются, контрабанда, преступность, незаконные мигранты и проч.
Европейский "пилотаж"
Ни в Москве, ни в Калининграде, ни, конечно же, в Брюсселе нет пока стройной и конкретной концепции развития Калининграда. Пока обсуждаются самые общие подходы. Правительство поручило группе экспертов подготовить проект "Пилотный регион" - план взаимодействия с ЕС по проблеме Калининграда. Некоторые из них вошли в российскую среднесрочную Стратегию для ЕС, принятую в 1999 году и в целом одобренную Европой.
"Пилотность в данном случае, - рассказывает руководитель Центра анализа полюсов роста и свободных экономических зон Института экономики РАН и один из авторов проекта Наталия Смородинская, - должна иметь два измерения. Первое касается характера развития самой области, второе - партнерских взаимодействий России и ЕС по поводу этого развития. Проект создания пилотного региона предлагается сделать предметом того специального соглашения между Россией и ЕС, на котором сегодня так настаивает Москва. Оно необходимо хотя бы потому, что нынешние программы и договоренности ЕС с Россией строятся на общестрановом подходе, не учитывающем специфику анклавного положения Калининграда в центре единой Европы.
Ведь как проблема воспринимается в настоящее время? В отношениях между нашим МИДом и Еврокомиссией работает традиционный алгоритм 'свой-чужой'. Москва предъявляет Брюсселю ряд озабоченностей, связанных с угрозой транспортно-торговой изоляции Калининграда вследствие усложнения его визового режима с соседями и транзитного сообщения с Россией. ЕС в ответ укрепляет внешние границы в расчете защитить себя от так называемых мягких рисков безопасности (экология, наркотики, эпидемии и т. п.).
Между тем за рамками переговоров остается фундаментальный вопрос, без решения которого все обсуждаемые ныне риски, - продолжает Наталия Смородинская, - будут неизбежно воспроизводиться - даже при самых благоприятных для Калининграда условиях внешней торговли и самой высокой для ЕС надежности пограничного контроля. Имеется в виду угроза нарастающего социально-экономического отрыва Калининграда от европейского окружения, асимметричность его развития по отношению к уходящим вперед соседям. Она обусловлена целым рядом объективных факторов. И если не принять целенаправленных мер по экономической модернизации региона, если не ускорить его адаптацию к новым условиям конкуренции (по примеру стран-кандидатов), то новая волна либерализации в Европе будет оказывать угнетающее воздействие на его дальнейшую жизнедеятельность. Мало кто осознает, что уже в ближайшей перспективе, как только Польша и Литва вступят в ЕС, Калининград может автоматически оказаться в такой ситуации".
Действительно, новые условия конкуренции в Европе весьма неопределенны, и Россия в очень малой степени способна влиять на их формирование с учетом своих потребностей и "озабоченностей". И тут встает вопрос: а нужны ли Калининграду те льготы, которыми он пользовался в течение последних десяти лет и которые, как было показано выше, вовсе не помогли его развитию? Скорее всего, нужны реальные структурные реформы с упором на декриминализацию и дебюрократизацию экономики, которые бы двигали вперед конкурентоспособное производство и помогали становлению цивилизованного рынка вообще. Без таких реформ, которые, очевидно, должны осуществляться в регионе ускоренными, по сравнению с общероссийскими, темпами, Калининград обречен оставаться Зоной в ее нынешнем виде, где теневой бизнес более или менее сносно кормит 60-65% населения. Ясно, что расширение ЕС естественным образом (в том числе и вследствие устрожения визового режима) сожмет этот сектор и больно ударит по тамошнему населению. И конечно, затронет интересы как могущественных структур, превративших ОЭЗ в уникальную площадку для безналоговых экспортно-импортных операций, так и многих влиятельных лиц во власти, подмявших под себя и приватизировавших самые лакомые куски собственности.
Виктор Черномырдин, благословляя в свою премьерскую бытность создание ОЭЗ, выразил убеждение, что она станет "российским Гонконгом на Балтике". Но надежды на то, что Калининград когда-то станет процветающим мостиком между Европой и Россией, в формате нынешней экономической схемы вряд ли осуществимы. Гонконгу понадобилось сто лет, чтобы из центра контрабандистов и опиумной торговли превратиться в крупнейший сервисный и финансовый центр Дальнего Востока. Ни у нас, ни у Европы на это нет времени. И нет для этого, как выразился комиссар Евросоюза, он же последний губернатор Гонконга Крис Паттен, пяти миллионов китайцев. А также, добавим от себя, более чем столетнего колониального правления Великобритании, за время которого в гонконгском анклаве при помощи западных менеджеров сформировалась соответствующая правовая и корпоративная среда.
У нас же, в Калининграде, не только такой среды нет, но и вообще нормального малого и среднего бизнеса, куда бы направлялись накопленные местными челноками за десять лет деньги.
"Для того чтобы в новой ситуации удержаться на плаву, - рассуждает Смородинская, - Калининград должен успешно конкурировать на европейских, а не только на российских рынках. Это потребует не просто косметических мер по дебюрократизации экономики, а масштабных институциональных преобразований, ведущих к обновлению всей модели роста. Но если Калининград будет и дальше сидеть на игле эксклюзивных федеральных преференций, то реальные структурные реформы здесь не пойдут. Вместо перспективы устойчивого развития он войдет в состояние устойчивого кризиса и тем самым собственноручно обречет себя на экономическую изоляцию в Европе. В итоге он окажется на полном иждивении у Центра, причем при нарастающих затратах для федеральной казны".
Мнение Смородинской разделяет руководитель Рабочего центра экономических реформ при правительстве РФ Владимир Мау, один из главных "доработчиков" Федеральной программы развития области. На его взгляд, Калининграду вместо крупномасштабной таможенной зоны нужны "точечные зоны" развития внутри области, специализирующиеся на том или ином бизнесе, ориентированном на экспортное производство. Брюссель же в рамках содействия рыночной трансформации Калининграда мог бы включить область в сферу инвестиционной деятельности ЕБРР, в сеть трансъевропейских транспортных и телекоммуникаций, облегчить доступ калининградских товаров на европейский рынок.
Для решения "калининградской головоломки" помимо четкой концепции нужна еще и политическая воля - как на региональном уровне, так и на центральном. Пока же, судя по всему, геополитические соображения перевешивают все прочие. Во всяком случае, даже обновленная Федеральная программа развития области весьма противоречива и во многом подверстана, на взгляд экспертов, под закрепление российского военного присутствия на Балтике.
Вот почему, когда Москва выдвигает идею спецсоглашения по Калининграду, Брюссель не проявляет очевидной готовности ее обсуждать. Впечатление от разговоров с чиновниками ЕС такое: Европа пошла бы на реальную помощь Калининграду, если бы увидела, что Москва готова к какому-то конструктиву вне пределов военно-стратегической составляющей. И если бы почувствовала реальную политическую волю (подкрепленную вполне конкретными и последовательными действиями) сломать хребет "серой" экономике ОЭЗ.
Невозможно подготовить Зону к вхождению в Европу путем создания односторонних преимуществ для крупных российских компаний, которые добиваются выгодных условий по аренде земли в качестве подрядчиков под освоение федеральной программы, а на самом деле собираются крупно наварить на земельных участках, когда придут настоящие западные инвесторы. Москва должна создавать равные условия конкуренции для всех.
Так или иначе, головоломку решать придется - и только общими российско-европейскими усилиями. В этой связи Москве следует, видимо, определиться со своим видением судьбы Калининграда, Калининграду - преодолеть соблазны преференций, дотаций и контрабанды, а Евросоюзу - воспринимать его как не самую худшую часть российской территории, которая может и должна первой интегрироваться в единое европейское пространство. Доказав, что когда-нибудь в него войдет и остальная Россия.
