Спросите у Столыпина

Андрей Лазаревский
25 марта 2002, 00:00

Государство навязывает гражданам игру на вылет из земельных собственников по нечетким правилам и с огромной форой для чиновников

Четырнадцатого марта правительство одобрило подготовленный Минсельхозом законопроект "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и внесло его в Думу, где он пополнил коллекцию из шести депутатских проектов. У нас нет сомнения, что будет принят именно правительственный проект, который мы и проанализируем более подробно.

Долгожданная декларация

Принятый в прошлом году Земельный кодекс, разрешил, хотя со многими оговорками, ограничениями и изъятиями, оборот земельных участков поселений. Однако новый Кодекс блокировал возможный ранее благодаря ст. 260 ГК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения - впредь до принятия специального закона. Между тем запрет купли-продажи сельхозземель затрагивает, по оценке министра сельского хозяйства Алексея Гордеева, интересы 30% населения страны.

Правительственный законопроект - и в этом главное его достоинство - разрешает оборот участков и земельных долей. Хотя и с запретом на собственность для иностранцев, и с ограничительными новациями по земельным долям. Если кто-то из лишенных права все же получил в собственность участок или земельную долю, то он обязан продать их в течение года (пп. 1 и 2 ст. 4). Субъекты Российской Федерации не вправе ограничивать оборот сельскохозяйственных земель (п. 4 ст. 1). Намечена политика по стимулированию выдела земельных долей "в натуре", предусмотрена даже компенсация из федерального бюджета расходов на землеустроительные работы по определению на местности границ участков (п. 2 ст. 14). Этот небольшой список дорогого стоит, особенно в сравнении с депутатскими проектами и с учетом позиции руководителей ряда регионов. Например, по мнению губернатора Краснодарского края Александра Ткачева, черноземный массив не имеет цены, и только субъект федерации сможет правильно распорядиться каждым таким земельным участком. Теперь поговорим о недостатках.

Предательские оговорки

Проект вводит запрет собственности на участки сельскохозяйственного назначения для иностранных граждан и иностранных юридических лиц, в капитале которых доля иностранцев составляет более 50% (п. 2 ст. 2). Эта норма блокирует прямые зарубежные инвестиции в сельское хозяйство, не позволяя привлекать серьезных долгосрочных инвесторов. При нарушении весьма зыбкой границы "иностранности" (ведь гражданство - личное дело каждого из акционеров), участок может быть принудительно продан по конкурсу (п. 2 ст. 4). Но этот способ продажи позволяет вводить особые условия, ограничивать круг покупателей, что уменьшит цену и нанесет ущерб собственнику.

Авторы проекта почему-то забыли, что ограничение оборота участков есть ограничение прав гражданина, которое, согласно Конституции РФ (п. 3 ст. 55), может быть установлено только федеральным законом. А забывши, смело разрешают регулирование оборота "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" и - в части разрешения приватизации - субъектов федерации. Последнее нарушает целый ряд норм Конституции, которые ясно показывают, что право граждан на приватизацию участков земли сельскохозяйственного назначения не может быть различным на территории различных субъектов федерации.

Нормы проекта об изъятии участка ввиду его ненадлежащего использования и за "вред окружающей среде" (п. 3 ст. 5), равно как и подобные нормы ГК РФ и ЗК РФ, противоречат требованию Конституции РФ о соразмерности ограничения прав граждан (п. 3 ст. 55). Кроме того, неопределенность понятия "существенный вред" (его поручено определить правительству - также в нарушение Основного закона), открывает широкие возможности для произвола.

Но самое замечательное - другое. Заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка "ввиду его ненадлежащего использования... направляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо... органами местного самоуправления, по правилам... для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками" (п. 3 ст. 5). Скажем проще: для того, чтобы лишить вас собственности, достаточно пожелания чиновника. Еще одна примечательная по взяткоемкости и ущербности для доходов бюджетов норма - право передачи участков (ценного государственного или муниципального имущества) в аренду безо всяких конкурсных процедур.

Но даже с учетом сказанного есть два недостатка, которые впору назвать пороками.

Первый - преимущественное право покупки субъекта РФ в отношении любого частного участка сельскохозяйственного назначения. При этом о своем намерении совершить сделку по определенной цене формальный собственник обязан письменно известить высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо, если допустит сам этот субъект, сообщить об этом органу местного самоуправления. И ждать от органа согласия в течение месяца со дня поступления извещения. А для продажи земельного участка по цене, меньшей ранее заявленной, или с изменением других существенных условий договора - дополнительно месяц после каждого изменения (пп. 1-4 ст. 6). При этом не установлены ни нормы, обязывающие субъект федерации в определенный срок выкупить участок по заявленной цене, ни ответственность чиновников в случае отказа от выкупа. При нарушении такого преимущественного права покупки субъект РФ или орган местного самоуправления вправе в течение года требовать перевода на них прав любого покупателя. Вся эта конструкция фактически означает, что администрация наделяется правомочиями "сособственника" в отношении всех существующих в стране частных участков сельскохозяйственного назначения. Очевидно, что такие нормы ограничивают права собственников участков, создают возможность для административного произвола, увеличивают временные и финансовые издержки при совершении сделок, делают ненадежными права любого покупателя участка.

Второй порок проекта - исправление понятия "земельная доля" за счет ущемления прав миллионов граждан. Введенная указом президента РФ в 1993 году, земельная доля означает право на некоторую часть земли бывшего колхоза, но без выдела в натуре. Это и не идеальная доля, и не недвижимость, т. е. не земельный участок. Нет сомнения, что с земельной долей власти напортачили: обозначаемые ею права эфемерны, совершить сделку с земельной долей сложно, а зарегистрировать право невозможно, так как "доля" не вписывается в регистрационное законодательство. За все время реформ из общего числа (11,8 млн) земельных долей только 5% выделены в натуре и превратились в реальную недвижимость. 74% земельных долей переданы в аренду, в основном тем же бывшим колхозам-совхозам - продолжается административное засилье их руководителей. Так что победные реляции о 31% сельхозземель в частной собственности - явная приписка.

Правительственный проект определяет земельную долю как долю в праве общей собственности и, таким образом, вводит запрет на распоряжение долей без согласия других собственников. Между тем сегодня собственник может распоряжаться своей земельной долей свободно, без чьего-либо согласия. Подмена одного понятия другим влечет необоснованное, нарушающее Конституцию ущемление прав миллионов собственников земельных долей.

Вводится процедура выделения участка в счет земельной доли. Собственник доли обязан письменно известить остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в местном периодическом издании и месяц ожидать поступления возражений. Если таковые будут - действовать по согласительным процедурам, которые законопроект поручает установить правительству. Во-первых, ясно, что при наличии нескольких сотен "сособственников" кто-то будет обязательно возражать, и "запасной" якобы вариант несуществующих пока правительственных согласительных процедур в действительности будет единственным. Во-вторых, неправомерно возложение на исполнительную власть функций законодателя по установлению "согласительных процедур". В-третьих, надежда на упоминаемое там же судебное решение абсолютно беспочвенна: из-за отсутствия каких-либо содержательных норм и критериев такое решение будет произвольным.

Правительство оставляет за собой право установить срок, в течение которого все земельные доли должны быть превращены в земельные участки с определением границ на местности. По истечении этого срока субъект федерации (или, по решению этого субъекта, орган местного самоуправления) вправе будет требовать по суду передачи невыделенной части участка в собственность субъекта РФ (либо в собственность местного самоуправления). Такая конфискация имущества возможна не только, если "участник (участники) долевой собственности не известны", но и в случае, "если участник (участники) долевой собственности известны" (п. 3 ст. 11). Иначе говоря, государство навязывает гражданам игру на вылет из земельных собственников по неизвестным правилам и с огромной форой для чиновников.

На этом неприятные новости для собственников земельных долей не заканчиваются. При установлении границ участков на местности они попадают в полную зависимость от чиновников от землеустройства, которые определяют "предельные размеры и местоположение" участков (п. 1 ст. 3; п. 1 ст. 11). Напомним, что, согласно Закону о землеустройстве (ст. 5), порядок проведения землеустройства устанавливает для себя сама исполнительная власть. Добавим к этому монополизацию землеустройства земельными чиновниками с помощью "своих" организаций. Тогда станет понятным, как и зачем при выделении в натуре земельных долей землеустроитель, выполняющий вроде бы технические функции, получает не принадлежащие ему правомочия собственника по определению местоположения выделяемого участка.

Выход из сложной ситуации с земельными долями возможен. Например, такой: установить, и именно законом, срок, в течение которого должно быть завершено преобразование земельных долей в участки. Этот срок должен быть достаточно продолжительным (не менее пяти лет), чтобы выполнить все процедуры, гарантирующие права собственников земельных долей. Законом же ввести ясные процедуры преобразования земельных долей в участки, причем такие, по которым эти работы могут быть проведены в установленный ограниченный срок (одновременное в данном хозяйстве преобразование в земельные участки всех земельных долей). Эти процедуры предполагают обязанности государственных должностных лиц в процессе преобразования долей в участки. Должны быть предусмотрены меры против злоупотреблений должностных лиц и администрации сельхозпредприятий. Почему бы не использовать жребий, по которому заранее определенные на плане участки распределяются между всеми долями? Нужны недорогие процедуры землеустройства и кадастрового учета, система мер господдержки формирования земельных участков и регистрации прав на них.

Что касается норм проекта по борьбе с латифундизмом, то они его попросту стимулируют. Из опыта стран, боровшихся с крупным помещичьим землевладением, известно, что предельные размеры участков пахотных земель составляли 1000-600 га и даже 150 га (в Чехословакии). В проекте же это выглядит так: максимальная площадь сельхозугодий в собственности одного лица, расположенных на территории одного района, устанавливается законом субъекта Российской Федерации, но не менее 35% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах района (п. 2 ст. 3). Это означает сохранение в каждом районе по три-четыре крупных хозяйства. Перевод невнятных процентов в цифры означает максимальные размеры "не менее" 10-100 тыс. га сельхозугодий в зависимости от размера района. И зарубежный опыт, и российская практика показывают, что эффективно использовать такие площади невозможно. Зато такой "потолок" не побеспокоит "российских латифундистов" - бывшие колхозы-совхозы, занимающие участки в 5 тыс. га и более, с сотнями работников, но с производительностью втрое меньшей, чем на небольших (в несколько десятков га) частных фермах Западной Европы.

Дефицит политической воли

Внесенный правительством законопроект уже успели окрестить продолжением политики Александра II Освободителя и политики "отца аграрной реформы" начала XX века Петра Аркадьевича Столыпина. В сегодняшних действиях власти кто-то может увидеть отголоски Манифеста государя-императора от 19 февраля 1861 года, который дал крестьянам личную свободу, право владеть имуществом и совершать сделки. И отсвет аграрной реформы 1906-1917 годов, которая за половину отпущенного ей двадцатилетнего срока смогла серьезно реформировать неэффективное общинное землевладение в частное, на треть увеличить производство хлебов, сделать Россию вторым после Германии центром сельской кооперации и первым мировым экспортером зерна. Эти факты общеизвестны. Сегодня хотелось бы напомнить иное, а именно - как проводилась ликвидация крестьянского малоземелья, приватизация государственных земель, внедрение частной собственности крестьян на землю. Это была последовательная, целенаправленная и открытая государственная политика. Заместитель Столыпина и автор проекта земельной реформы В. И. Гурко был уволен со службы только по подозрению в мздоимстве, хотя его высоко ценил сам государь. На места выезжали министерские ревизоры, которые строго взыскивали с губернских и уездных чиновников. Земские начальники, уличенные в нерадивости, увольнялись в отставку, остальные работали изо всех сил. Явившись в село и собравши сход, они выясняли у крестьян, почему они не выделяют участки в собственность, кто их "смущает". Доходило до арестов сельских старост, до запрещения высказываться на сходах против указа.

Заслуживают внимания четкие действия царской власти для решения задач, поставленных в интересах общества. Именно этого не хватает сегодня нашему государству. Правительственный законопроект по существу - компромиссный, отражающий интересы региональных баронов, бывших и нынешних чиновников, самозабвенно занятых первоначальным накоплением, но нарушающий права миллионов простых россиян. Впору звать на помощь Петра Аркадьевича Столыпина.

Зарубежный опыт регулирования оборота сельхозземель

Сегодняшнее российское законодательство, рассматривающее недвижимость как вещь, отстало от общепринятого в мире на два века. В развитых странах недвижимость определяется как особый, отличный от движимых вещей вид имущества. Действует концепция собственности на недвижимость как определенного набора прав ("пучка прав") по ее использованию и строительному изменению. Свободное распоряжение собственностью или любым составляющим его правом является одной из основ гражданских прав и базой для рыночной экономики. Все земли, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности, как правило, передаются в частную собственность.

В течение пошлого века получил развитие принцип "собственность обязывает". Собственник не только имеет защищаемые обществом права, но и несет перед ним определенную ответственность. Существует опыт законодательного обязательства использовать сельхозземли по назначению, в частности в форме требования при неиспользовании продать участок иному лицу. В Дании значительная часть сельхозугодий защищена благодаря разделению страны на зоны - городские, дачные и сельскохозяйственные земли; перевод из одной категории в другую возможен только с разрешения властей.

В конкуренции за инвесторов государства и местные власти создают максимально благоприятные законодательные условия для инвестиций независимо от их "национальности". Идет процесс стирания национальных барьеров во всех сферах (страны Евросоюза). Запрет на передачу участков в собственность иностранцам встречается все реже. Сохранился еще в США (в штатах Айова и Миссури), в Канаде (провинции Альберта и Манитоба), в Ирландии, Новой Зеландии.

Не являются распространенными и ограничения на максимальный размер участков в собственности одного лица (например, в Дании и Новой Зеландии ограничивается размер участка, который приобретается одной семьей). Исторически же латифундии создавались именно из государственных земель. В Европе до земельных реформ крупные феодальные владения возникали как королевский дар дворянству, а в Латинской Америке они были подарены колониальными властями. В условиях же рынка земли большие поместья при скупке мелких участков не образовывались практически никогда. Чтобы ограничить приобретение земель банками, их обязывают участок должника, полученный вследствие просрочки платежа или залоговых торгов, продать в течение двух лет (США).

Что касается проблемы спекуляции участками, то она процветает при отсутствии открытого рынка, что порождает криминальные способы ее получения. Например, в США спекуляция земельными участками достигла наибольших размеров в 60-е годы позапрошлого века в период "двойных цен": при наделении поселенцев землей государство устанавливало символические цены, тогда как на земельных аукционах действовали цены свободного рынка. Сегодня спекулятивные сделки на земельном рынке США не превышают 10% всех актов купли-продажи участков. Для ограничения спекулятивных операций во многих странах применяется принцип прогрессивного налогообложения при более коротком сроке владения. Например, в 30-е годы прошлого века в США на доходы от продажи земли, находившейся во владении до одного года, был введен налог в 100%, а свыше десяти лет - 30%.