Пятого апреля Государственная дума приняла во втором чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон о Центральном банке". Столь ответственный документ, определяющий статус и полномочия эмиссионного банка страны, принят в виде, не только не удовлетворяющем ни одну из участвующих в схватке за ЦБ сторон, но и просто парализующем его работу. Возврат документа во второе чтение становится практически неизбежным.
История борьбы
Вопрос об изменении конституционно-правового статуса Центрального банка РФ обсуждается уже очень долго. Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) был принят еще в декабре 1990 года. В течение 1995-1999 годов в него было внесено несколько поправок, но они не носили принципиального характера. Однако уже после банковского кризиса 1995 года и особенно после августа 1998 года некоторые депутаты Госдумы активно выступали не только за смену председателя банка, но и за изменение статуса ЦБ: за изъятие положения о его независимой деятельности и сокращение его полномочий.
Новый этап борьбы вокруг ЦБ начался в феврале 1999-го, когда Совет Федерации в результате конфликта верхней палаты парламента и прежнего руководства Центробанка предложил внести изменения в Закон о ЦБ. Поправок было предложено множество, но основной спор разгорелся по двум вопросам - статус ЦБ и его имущество.
По мнению заместителя председателя комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам Павла Медведева, представленный четыре года назад вариант Закона о ЦБ был очень плох, поскольку грубо ущемлял независимость этого ведомства. Предыдущая Дума создала рабочую группу, которая несколько улучшила этот текст, но не до такой степени, чтобы он гарантировал независимость ЦБ хотя бы на сегодняшнем уровне. Этот компромиссный вариант перекочевал в новую Думу и скорее всего был бы забаллотирован ею. Однако один из губернаторов подал в Конституционный суд запрос: а не ущемляет ли действующий Закон о ЦБ (не тот, проект которого был внесен, не тот, который подготовила рабочая группа, а именно действующий) независимость ЦБ, которая гарантируется Конституцией? Губернатор, безусловно, хотел как лучше, но добился лишь принятия в первом чтении компромиссного варианта. Некоторые депутаты голосовали за него, надеясь во втором чтении довести независимость ЦБ до конституционной нормы, а другие, наоборот, - урезать эту независимость в соответствии со своими представлениями о роли ЦБ.
Правительство реагировало на первое чтение отрицательно и предложило внести абсолютно разумные поправки, расширяющие пресловутую независимость. Все было бы хорошо, если бы к закону не проявило интерес Главное правовое управление президента. Оно раскритиковало проект с позиций, прямо противоположных позициям правительства. В результате в вариант, подготовленный ко второму чтению, были внесены поправки, просто уничтожившие независимость ЦБ. Фактически было предложено усилить государственный статус Банка России и его имущественную зависимость от исполнительных органов власти. Ряд депутатов поддержал одиозные поправки, значительно ущемляющие независимость Банка России, ответственного за денежную систему страны, и в таком виде представили документ на второе чтение.
Абсурдный закон
В начале второго чтения, утром 5 апреля, депутаты почти единогласно одобрили поправки в законопроект, согласно которым при Банке России создается Национальный банковский совет (НБС) - управляющий орган, наделенный огромными полномочиями. По мнению депутатов, НБС должен был состоять из тринадцати человек, из которых двое назначаются Советом Федерации, четверо - Государственной думой, трое - президентом и трое - правительством РФ. Тринадцатый - председатель Банка России.
Депутаты, настаивавшие на том, что ЦБ должен быть подотчетен вышестоящему органу - НБС, аргументировали свою позицию так: деятельность банка непрозрачна и противоречива, а потому нуждается в контроле. "Закон направлен на установление более транспарентной политики ЦБ. ЦБ будет обязан составлять прогноз своей финансовой деятельности и публиковать этот прогноз, денежную программу на следующий финансовый год, пределы изменения денежной массы, процентных ставок. Деятельность банка должна строго проверяться", - считает заместитель главы бюджетного комитета Михаил Задорнов.
В функции НБС, по мнению сторонников их расширенной версии, должны были входить утверждение годовой финансовой отчетности Центробанка и предоставление годового отчета в Госдуму, решение проблем, связанных с участием ЦБ в капиталах кредитных организаций, назначение главного аудитора ЦБ (специальный чиновник, осуществляющий в ЦБ внутренний контроль) и рассмотрение его докладов, утверждение правил бухучета и отчетности для ЦБ.
Однако к вечеру под натиском правительства, отстаивавшего интересы ЦБ, депутаты все же сдались. Ведущие идеологи реформирования Банка России заменили свое мнение на противоположное, вдруг заявив, что наделение НБС функциями управляющего органа противоречит Конституции. "ЦБ должен быть независимым в своей деятельности, поскольку так установлено Конституцией. По моему мнению, НБС следует зафиксировать в законе и назвать 'коллегиальным органом ЦБ'", - считает глава банковского комитета Госдумы Александр Шохин.
В результате из текста законопроекта была полностью выкинута 11-я статья, где перечисляются органы управления ЦБ. В результате ЦБ формально просто лишился каких бы то ни было органов управления. По словам Павла Медведева, депутаты "вместе с водой выкинули и двух дитятей - председателя ЦБ и совет директоров".
Во-вторых, хотя депутаты исключили НБС из органов управления ЦБ, его функций они не изменили. "Функции НБС должны быть не утверждающие, как это прописано в законопроекте, а совещательные, соответствующие его экспертному статусу, - считает Павел Медведев. - Иначе законопроект вступит в противоречие с Конституцией".
Кстати, что касается самого Национального банковского совета, то здесь практически все эксперты сходятся в одном: при определенных усилиях его можно сделать полезным органом. "Перед руководителями ЦБ часто возникают иррационально сложные задачи - без консультации здесь не обойтись, - считает Павел Медведев. - Например, в девяносто восьмом году возникла проблема сохранения расчетов в более или менее приемлемом виде. Банки потеряли деньги, а их клиенты хотели продолжать рассчитываться между собой. Если у банка на корсчете в ЦБ нет денег, то рассчитаться невозможно, даже если у клиентов на счетах денег много. И ЦБ тогда дал несколько кредитов ведущим банкам, которые погибли. И это был очень рискованный шаг - здесь как раз НБС пришелся бы как нельзя кстати".
Другие эксперты сводят роль НБС к своего рода контрольно-ревизионному управлению, следящему за умеренностью аппетитов ЦБ в расходовании средств. "НБС нужен только для того, чтобы избежать бесконтрольного расходования средств ЦБ. К этому и должны сводиться его функции. Другие требования излишни, ведь профессиональный уровень НБС не сопоставим с уровнем совета директоров ЦБ", - считает эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Олег Солнцев.
К вопросу о независимости
ЦБ - это банк, который действует в интересах всего общества, а не только правительства. "Если бы ЦБ управлял только деньгами правительства, он должен был бы зависеть от правительства. Но он еще управляет деньгами бизнес-сообщества и, кроме того, деньгами населения. Эта ситуация и вызывает необходимость быть независимым от власти, потому что я не уверен, что мои интересы всегда совпадают с интересами министра финансов, а интересы бизнес-сообщества совпадают с моими интересами", - считает директор Института народнохозяйственного прогнозирования Виктор Ивантер.
Есть еще одна проблема, связанная с дилеммой зависимости-независимости Центрального банка - надо ли сохранять за Думой право утверждать денежно-кредитную политику. Госдуме очень хочется ее утверждать, не неся при этом никакой ответственности. За попыткой поставить ЦБ под контроль государства стоят определенные политики, которые хотят решить за счет этого свои проблемы. Например, обязать Центральный банк давать кредиты тем, кому укажет Дума или правительство. В итоге Центробанк фактически перестает нести ответственность за судьбу национальной валюты.
Итак, нынешняя редакция поправок не устраивает ни одну из противоборствующих сторон и уже просто далека от здравого смысла. В настоящее время Минфин и ЦБ вносят в законопроект свои правки. Они будут обсуждаться в Думе примерно через две недели.
