Споры вокруг статуса Центрального банка в России давно стали отражением элементарной борьбы за власть, за один из существующих властных институтов. Очевидно, что проблема численности Национального банковского совета или вопрос о возможности ЦБ иметь собственный пенсионный фонд имеют немного общего с основной задачей объявленной реформы банковского законодательства. Задача же эта заключается в том, чтобы найти для ЦБ такое место в структурах государственной власти и предоставить такие полномочия, которые позволяли бы ему наиболее эффективно выполнять свои функции (и прежде всего - обеспечивать финансовую стабильность в стране) независимо от сиюминутных политических целей правительства и парламента.
Как же приступить к решению этой задачи? Только определив собственно статус Банка России.
Орган государственной власти
Банк России наделен государственно-властными полномочиями в сфере денежно-кредитной политики. Следовательно, он, несомненно, является органом государственной власти, хотя в действующем законодательстве ЦБ в этом качестве не упоминается. Эту несправедливость следовало бы устранить, законодательно закрепив положение о том, что "Банк России является органом государственной власти, осуществляющим свои функции независимо от законодательных, исполнительных, судебных и иных органов государственной власти. Банк России не подчиняется правительству Российской Федерации и не входит в систему исполнительных органов государственной власти". Такой статус исключит какие-либо неясности относительно места ЦБ РФ в системе госорганов и обеспечит законодательные гарантии невмешательства в его деятельность.
Статус имущества
Широко дискутируемый вопрос о принадлежности имущества ЦБ РФ имеет три варианта решения. Первый сводится к тому, что уставный капитал ЦБ де-факто является не совсем капиталом, - это лишь имущество, закрепленное за ЦБ или переданное ему во временное пользование. И все имущество ЦБ, включая сформированное за счет уставного капитала, принадлежит Российской Федерации. То есть у Банка России как у юридического лица вообще нет и не может быть собственного имущества. Фактически это соответствует сегодняшним духу и букве понимания терминов "уставный капитал Банка России" и "имущество Банка России".
Второй вариант предполагает, что в собственности Российской Федерации находится имущество ЦБ, сформированное за счет уставного капитала. А ЦБ как юридическому лицу по праву собственности принадлежат активы, сформированные за счет иных источников, в том числе оставшаяся в его распоряжении прибыль. Это компромиссная конструкция, но уставный капитал по-прежнему остается лишь "как бы капиталом".
Третий же заключается в признании того, что сам Банк России и его уставный капитал - безусловно, собственность Российской Федерации. А имущество Банка, его активы должны быть собственностью самого ЦБ как юридического лица. В этом случае владение активами Центрального банка осуществляется Российской Федерацией фактически через владение Центральным банком.
Существуют серьезные аргументы в пользу третьего подхода, и прежде всего - обеспеченность денежной эмиссии. Выпущенные в обращение банкноты и монеты являются обязательствами именно Банка России. Если же эти активы Банку России не принадлежат, то чем обеспечена эмиссия и каким образом все эти годы у ЦБ сходился актив и пассив баланса?
Кроме того, странно выкупать или брать взаймы свою собственность. Например, российское правительство готовится выкупить у ЦБ Внешторгбанк, который по статье 2 действующей редакции Закона о Центральном банке является собственностью РФ. Важная статья активов ЦБ - предоставление средств правительству, действующему от лица самой Российской Федерации. Предположим, активы ЦБ принадлежат РФ (что соответствует букве действующего Закона о ЦБ) - следовательно, РФ выкупает и берет взаем то, что и так ей принадлежит. Путаницу в действующей редакции закона необходимо устранить.
Кто хозяин золотовалютных резервов
Отсутствие законодательно закрепленного определения золотовалютных резервов, возможность смешения понятий "резервы ЦБ РФ" и "государственные резервы" создают неопределенность полномочий ЦБ РФ по поддержанию валютного курса рубля.
От того, в каких объемах ЦБ РФ может использовать валютные резервы для поддержания курса рубля, во многом зависят объемы внутренней денежной массы и ликвидность банковской системы. Бывало, что, искусственно сдерживая рост курса американского доллара, ЦБ РФ резко снижал ликвидность банков. Автор с уверенностью может утверждать, что кризис банковской системы в августе 1998 года произошел не по причине дефолта государства. Лишенная необходимого объема платежных средств (во имя поддержания искусственно высокого курса рубля!) экономика в условиях оттока иностранных инвестиций сначала обескровила коммерческие банки. А когда банки не смогли и дальше помогать правительству раскручивать спираль ГКО, произошел дефолт.
Вопрос "чьи золотовалютные резервы?" - вторичен по отношению к вопросу о собственнике имущества ЦБ. Преобладающая часть золотовалютных резервов Банка России сформирована за счет эмитированной денежной массы. То есть, в балансе ЦБ золотовалютным резервам как активам соответствуют пассивы - обязательства Банка России, включая выпущенные в обращение наличные деньги. Поэтому золотовалютные резервы как активы должны принадлежать именно Банку России, а не Российской Федерации (которая владеет этими резервами через владение Центральным банком). Если же резервы будут отражены в учете как федеральная собственность, а не как собственные активы Банка России, то возникнут проблемы с формально необеспеченной эмиссией и нестыковкой баланса ЦБ.
Федеральные средства могут размещаться в ЦБ на счетах и составлять часть его пассивов. Но это будут средства клиента, хоть и особого.
ЦБ и другие
Глава Закона о ЦБ, посвященная взаимоотношениям Банка России с другими органами государственной власти, должна начинаться с положения, закрепляющего независимость ЦБ в своей деятельности и особенно его автономности от исполнительных государственных органов. Это еще раз подтвердит особый статус ЦБ и исключит возможность включения его в систему исполнительных органов, основанную на принципах жесткого единоначалия и иерархии.
Также необходимо определить формы взаимодействия Центробанка и правительства России: взаимные консультации, взаимное информирование о предполагаемых действиях, координация политики. Разумеется, статья о запрете предоставления кредитов правительству для финансирования бюджетного дефицита должна быть закреплена именно в этой главе закона. Исключением могут быть случаи ведения войны или принятия специального закона о кредитовании правительства.
Учреждение лимитов на займы ЦБ правительству или на владение банками ценными бумагами правительства, или на то и другое вместе - распространенная мировая практика. Такие ограничения могут иметь различные формы - от запрета любых видов кредитов до четко определенных в законе размеров и процедур кредитования правительства.
Независимость и НБС
Необходимо исключить личную зависимость высших должностных лиц ЦБ от органов (лиц), предлагающих их на должность или вносящих предложение об отстранении их от занимаемой должности. Для этого: закон должен содержать исчерпывающий перечень оснований освобождения от должности председателя и членов совета директоров ЦБ; срок службы председателя и членов совета директоров ЦБ должен быть увеличен (сейчас он составляет четыре года); право предлагать Госдуме кандидатуры на соответствующие должности (и право предлагать отстранить их) должно принадлежать независимому органу - Национальному банковскому совету (НБС).
Привычные обвинения НБС в неконституционности можно было бы признать обоснованными, если бы этот орган был "над" Банком России. Но даже действующее законодательство предусматривает НБС "при" ЦБ (хотя и в качестве совещательного органа, что никого не устраивает).
Для того чтобы наличие НБС рядом с советом директоров не дестабилизировало работу ЦБ, достаточно четко разграничить их функции. Совет директоров - исполнительный орган, корректным аналогом которого является правление, НБС же в большей степени - орган надзорный, контрольный. Налаживание согласованной работы СД и НБС потребует много времени (центральные банки во многих странах потратили на это десятилетия).
Обязательное условие эффективной работы НБС - независимость его участников. Представляется, что совет может быть сформирован по аналогии с Конституционным судом - в его состав должны входить авторитетные специалисты в области финансов, экономики и кредита. Их кандидатуры предлагают на паритетной основе президент, верхняя палата парламента, правительство и, допустим, Всероссийская ассоциация банкиров. Возможно также автоматическое включение в НБС выходящих в отставку руководителей ЦБ РФ для обеспечения преемственности решений главного банка страны.
