Новый передел

Александр Кокшаров
24 июня 2002, 00:00

В Кремле предлагают перераспределить ренту от недропользования в пользу федерального центра. Регионы и нефтяники против

Наступление федерального центра на экономическую автономию регионов продолжается. В недрах президентской администрации зреет проект изменения нынешних правил лицензирования и налогообложения добычи ценных полезных ископаемых. Предложения комиссии под руководством заместителя главы администрации Дмитрия Козака были представлены президенту на рассмотрение в начале июня и к концу лета должны быть оформлены в законопроект. На кону оказались новый рычаг влияния Кремля на регионы и 5 млрд долларов в год, которые в случае реализации законопроекта будут напрямую попадать в федеральный бюджет, минуя региональные.

Интрига

Связавшись с представителями администрации, "Эксперт" пытался получить для ознакомления текст инициативы, однако, как сообщили в Кремле, до оформления ее в официальный законопроект и внесения на рассмотрение в Думу "пока знакомиться не с чем". Впрочем, основные пункты инициативы известны. Дмитрий Козак некоторое время назад заявил журналистам, что наиболее ценные природные ресурсы (нефть, газ, золото, алмазы, руды цветных и черных металлов и проч.) предлагается объявить федеральной собственностью. Регионам в таком случае достанутся лишь наиболее распространенные ресурсы - стройматериалы (песок, глина и т. д.) да подземные воды. Что касается тех ресурсов, которые окажутся в ведении федеральных властей, то центр будет не только осуществлять лицензирование деятельности, но и получать всю ренту, которая затем станет распределяться между регионами.

Предложение комиссии Козака с поправками к Закону о недрах и к Налоговому кодексу, как предполагается, будут внесены в Госдуму уже осенью. Если депутаты поправки одобрят, то в течение ближайшего года сложившаяся в России в течение 90-х годов практика недропользования может стать достоянием истории.

Сейчас, основываясь на статье 72 Конституции, центр и регионы пользуются российскими недрами совместно. Так, лицензирование полезных ископаемых, в том числе ценных, осуществляется по принципу "двойного ключа", согласно которому лицензии на разведку и разработку полезных ископаемых должны получить одобрение как Министерства природных ресурсов РФ, так и региональных властей.

Война и мир

Необходимость поиска компромисса в треугольнике центр-региональные власти-сырьевые компании в последние годы приводила как к конфликтам, так и к жизнеспособным идеям. Наиболее нашумевший скандал, связанный с лицензированием, - судьба нефтяного месторождения Вал Гамбурцева в Ненецком автономном округе, которое по результатам аукциона, проведенного региональными властями, досталось небольшой нефтяной компании "Северная нефть". В Москве решение региональных властей попытались было оспорить. Новый глава Минприроды Виталий Артюхов неоднократно заявлял, что аукцион прошел с нарушениями, поэтому его результаты должны быть пересмотрены. С тех пор прошло больше года, но "Северная нефть" продолжает работать на месторождении: губернатор Ненецкого АО Владимир Бутов поддерживает эту компанию, не желая доминирования в округе крупных нефтяных холдингов. "Предлагаемый отказ от принципа 'двойного ключа' уменьшит роль административного вмешательства в экономику, - сказал 'Эксперту' аналитик ИК 'Атон' Стивен Дашевский, - поэтому может оцениваться скорее положительно".

Чтобы избежать потенциальных конфликтов на региональном уровне, крупные сырьевые компании предпочитают поддерживать с властями регионов близкие отношения. Так, во многих сырьевых регионах на ведущих постах в администрациях находятся бывшие сотрудники компаний, лоббирующие их интересы при лицензировании. Например, в Самарской области, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах выходцы из нефтяных компаний работают на уровне заместителей главы администрации. А наиболее яркими примерами хождения сырьевиков в региональную власть стали избрание в 2001 году вице-президента ЮКОСа Бориса Золотарева губернатором Эвенкии (имеющей значительные запасы нефти и газа), а главы "Норникеля" Александра Хлопонина - губернатором соседнего Таймыра.

Положительный исход лицензирования месторождений важен для сырьевых компаний прежде всего потому, что большие запасы ресурсов на балансе компании повышают ее инвестиционную привлекательность и в результате ведут к росту капитализации компаний. Крупные нефтяные компании поставили на свой баланс огромное число пока не разрабатываемых месторождений и обеспечили себя сырьем на десятилетия. Например, у "ЛУКойла" нефти хватит на 33 года вперед, у ЮКОСа - на 47 лет, а у ТНК - на все 80 (в среднем по отрасли этот показатель составляет 36 лет).

Поддержка региональных властей в вопросах лицензирования для самих регионов окупается сторицей: сырьевые компании, построившие близкие отношения с местными властями, немало делают для регионов. Они меньше пользуются трансфертным ценообразованием, что означает большие налоговые поступления в региональные бюджеты, а также немало инвестируют в социальные программы.

А выплаты рентных платежей от добычи полезных ископаемых во многих регионах - основной источник поступлений в бюджет. По оценкам Экономической экспертной группы, платежи за природные ресурсы в 2001 году (то есть до вступления в действие нового Налогового кодекса) дали Ненецкому АО 43% доходов, Тюменской области - 43,9%, Таймыру - 35,5%, а Якутии - 13,1%. С 1 января 2002 года эта сумма будет существенно меньше: если раньше рентные доходы делились в соотношении 60:40 в пользу регионов, то сейчас - 80:20 в пользу федерального центра. По предложению Дмитрия Козака, при переводе наиболее ценных полезных ископаемых в федеральную собственность все 100% рентных платежей будут доставаться Москве. Это означает, что многие регионы, где кроме добывающей промышленности больше почти ничего нет, могут остаться на голодном пайке. Как сказал "Эксперту" вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев, сырьевые регионы, особенно северные, отрицательно относятся к этой инициативе, поскольку им неоткуда будет брать средства на развитие и поддержание инфраструктуры.

Их ответ Козаку

Поэтому неудивительно, что регионы подготовили адекватный ответ - администрация Ямало-Ненецкого АО уже внесла в Думу законопроект, который должен нейтрализовать предложения комиссии Козака и сохранить природные ресурсы в двойном подчинении. "Ямальский" законопроект поддержали и другие регионы: Ханты-Мансийский и Ненецкий автономные округа, Республика Коми, Красноярский край и Ульяновская область. Региональное лобби в Думе ожидает, что поддержку их законопроекту окажут также Татарстан, Башкирия, Якутия и другие регионы со значимыми природными ресурсами. "Другой реакции трудно было ожидать: регионы желают получать компенсацию за использование находящихся на их территории полезных ископаемых, - считает Валерий Нестеров, аналитик инвесткомпании 'Тройка Диалог'. - Особенно после того, как они пользовались этой привилегией в течение десятилетия".

Регионы настаивают на том, что в федеративном государстве рентные доходы не должны оказаться в руках центра. "Во всех странах с федеральной системой существует механизм разграничения прав по недропользованию между регионами и центром, - сказал 'Эксперту' Виталий Третьяков, аналитик энергетической консультационной компании Cambridge Energy Research Associates. - Поскольку это правило зафиксировано и в российской Конституции, здесь существует обширное поле для судебных тяжб".

В тихую оппозицию инициативе Козака встали и многие сырьевые компании. Ни одна из компаний, с которой связывался "Эксперт", не решилась критиковать предложения президентской администрации в открытую, предпочитая разговаривать анонимно. "Подобная реформа нам невыгодна: у нас выстроился эффективный механизм работы с регионами, который неплохо функционирует который год, - сообщили 'Эксперту' в одной из нефтяных компаний. - У губернаторов ведь немало других способов осложнять жизнь компаниям, поэтому перемены могут быть болезненными не только для региональных властей, но и для нас. К тому же нам придется больше тратиться на лоббистские усилия на федеральном уровне".

Российские компании не заинтересованы в изменении системы еще по одной причине. "Чтобы добыча многих видов сырья росла, реформа нужна, - считает Валерий Нестеров. - Российские компании привыкли работать с региональными бюрократиями, а для иностранцев это серьезная проблема. Упрощение системы недропользования поможет привлечь иностранных инвесторов в добывающие отрасли. А без иностранных инвестиций обеспечить устойчивый рост добычи будет сложно".