Французско-американский гибрид

Реформа госаппарата - самого запущенного сектора российского хозяйства - может начаться уже в этом году. Но ее разработчики предполагают двигаться вперед очень осторожно

Об административной реформе Владимир Путин упоминает при каждом удобном случае, не говоря уже о программных выступлениях. В последнем ежегодном послании тема административной реформы - "не формальной, а сущностной" - была по сути ключевой. До последнего времени складывалось впечатление, что глава государства вещает в пустоту. Однако оказалось, что госслужба тайно, но вовсю готовится к самореформе. В конце июня в прессу просочились слухи, что под председательством премьера Михаила Касьянова прошло заседание комиссии по реформированию госслужбы, рассмотревшей два законопроекта. Стадии окончательной готовности документы должны достигнуть к осени - к моменту их представления в Госдуму. И если ситуация будет развиваться штатно, то к конкретным действиям можно будет перейти уже в этом году.

Правовую базу реформы разрабатывает группа во главе с заместителем руководителя кремлевской администрации Дмитрием Медведевым. Помимо чиновников различных ведомств (зачастую, как утверждают, настроенных даже радикальнее представителей научного сообщества) в рабочую группу собрали ученых из Высшей школы экономики, МГУ, Института управления имени Серго Орджоникидзе и других. Привлеченные к работе эксперты полагают, что коллектив собран уникальный. И тем труднее теперь удержать внутри его все нюансы и перипетии процесса, не давая им выплеснуться наружу, что, как это ни странно, является жестким требованием заказчика в лице президентской администрации, предупредившей участников: излишняя разговорчивость может обернуться для них отлучением от почетной миссии. Сами эксперты считают такую конфиденциальность оправданной, ссылаясь на могущество сил, противодействующих реформе. Как сказал "Эксперту" один из них, обнародовать наработки группы раньше времени - все равно что ударить под панцирь. Может, и так, только обществу, кровно заинтересованному в такой реформе, желательно получить всю полноту информации как можно раньше.

У госслужбы женское лицо

Из всех ипостасей жизни нашего государства госслужба - самая запущенная: рука реформаторов ее до сих пор не касалась. Хотя намерения декларировались неоднократно. Программа "Роскадры" в 1993 году прошла, что называется, стороной, никаких видимых следов после себя не оставив. В 1995 году Госдума приняла Закон об основах государственной службы РФ, по общему мнению весьма противоречивый и потому не только не улучшивший, но даже ухудшивший ситуацию. Еще через два года по распоряжению президента Ельцина была разработана концепция административной реформы, основными авторами которой стали советники главы государства Михаил Краснов и Георгий Сатаров. Сегодня это единственный более или менее внятный документ на данную тему, однако до реализации его руки опять не дошли, а оба советника вскоре вообще покинули президентскую команду.

Некое подобие концепции обнародовал, придя в правительство, вице-премьер Герман Греф, но и здесь все ограничилось предвыборными обещаниями. И вот на подходе очередная попытка.

А тем временем госаппарат стремительно деградировал, и сегодня ситуация в нем гораздо хуже, чем в советские времена. Начать с того, что самые толковые чиновники, оценив открывшиеся рыночные перспективы, ушли на вольные хлеба, сейчас количество вакансий в иных ведомствах исчисляется сотнями. Далее: хорошо или плохо, но в течение 70 лет совбюрократия служила государству в лице КПСС, которая строго надзирала за их лояльностью себе. С разрушением этого стержня аппарат пошел вразнос, чему немало поспособствовала эйфория первых лет демократии и департизация: сегодня чиновник служит кому угодно, но только не тому, кто платит ему зарплату. Те узлы госаппарата, которые в той или иной степени причастны к принятию решений, давно и плотно приватизированы. Очевидно, что в этих условиях уровень коррумпированности госаппарата превзошел все доселе известные в России пределы.

Да и само чиновничество резко потеряло в качестве: эксперты констатируют в этом сообществе целый ряд "фоновых провалов" - возрастной, половой, образовательный и другие. Например, на госслужбе сегодня преобладают люди предпенсионного возраста или зеленая молодежь со стажем работы меньше пяти лет, которая, впрочем, немного пообтеревшись, норовит уйти в бизнес. А самый продуктивный возраст - 40-45 лет - отсутствует.

Ощутимо упал и уровень квалификации: в ряде ведомств работают люди с каким угодно образованием, но только не с профильным. Доходит до анекдотов: в структуре, курирующей НИОКРы, нет ни одного кандидата наук.

Кроме того, как выясняется, у госслужбы - женское лицо. Если сравнить ее с пирамидой, то, чем ближе к основанию, тем больше представительниц прекрасного пола.

Зарплаты, как известно, на госслужбе низкие. На федеральном уроне они просто низкие, а на местах (где чиновники получают в разы меньше своих федеральных коллег) зарплаты ничтожны.

Такова в общих чертах исходная точка сегодняшних попыток реформирования госслужбы.

Даешь "боковой вход"!

Отечественная история знает несколько сравнительно удачных попыток реформирования заскорузлого российского чиновничества. Хорошо задуманной, но несчастливой эксперты считают реформу Михаила Сперанского при Александре I, не законченную и вскоре повернутую вспять. Советские реформы тоже можно считать удавшимися в смысле подстраивания аппарата под актуальные задачи - созданная партийная номенклатура верой и правдой служила правящему режиму.

Чтобы отвечать поставленной цели - создать госаппарат, способный модернизировать страну, - нынешняя реформа должна соответствовать нескольким заданным параметрам. Во-первых, надо определиться с идеологией: кому должен служить чиновник - начальнику, как оно было до сих пор, или все-таки обществу? Ответ вроде бы очевиден, а между тем в последнее время в связи с попытками президента восстановить пошатнувшуюся вертикаль власти снова популярным стало определение чиновников как "государевых людей" - так горделиво называют себя они сами. А государь, стало быть, Путин. Эксперты предупреждают, что при всем уважении к традициям это путь тупиковый: в цивилизованных странах госслужба - даже в документах - называется гражданской, публичной. И это должно быть зафиксировано на ментальном уровне: public system, merit system - система заслуг и достоинств. То есть чиновник должен оцениваться по результатам своей работы. А раз так, то госслужба не может быть чрезмерно замкнутой корпорацией - в нее должен быть предусмотрен так называемый боковой вход. Например, из бизнеса или из академической среды.

Важно заставить чиновника работать "в режиме собственной компетенции", когда выше- и нижестоящие элементы не имеют для него значения. Скажем, я санитарный инспектор и требую от губернатора положить конец каким-то экологическим безобразиям. Яркий пример таких действий - известный случай, когда шведский автоинспектор оштрафовал за превышение скорости наследного принца. У нас такое возможно только теоретически.

Необходимо четко разделить высшие должности (категории "А" и "Б") на политические и карьерные. На первые садятся лица, назначаемые руководителями государства или региона - это их решение, это их команда. Увольняются эти люди тем же способом - по воле вышестоящих лиц, то есть юридически они защищены слабо и, следовательно, в качестве мотивировки к работе должны получать какие-то компенсации. А все остальные - это карьерные чиновники, для которых условия работы должны быть строго оговорены: условия найма, денежное содержание, гарантии от увольнения, пенсия и т. д.

Чтобы сделать профессионализм главным требованием к чиновникам, их следует нанимать на конкурсной основе, а критерии отбора должны быть ясными и публичными. И пора наконец покончить с практикой скрытого от людских глаз подкармливания чиновников разного рода льготами за казенный счет. Эта сфера у нас особенно отягощена пережитками советских времен: теневые льготы сегодня в четыре-пять раз превышают официальное денежное содержание госслужащих. Понятно, что параллельно придется увеличивать это самое содержание, для чего необходимо приспосабливать госаппарат, по крайней мере некоторые его части, к рыночным условиям. Эксперты говорят о чем-то вроде хозрасчета.

И наконец, обязательным требованием к обновленному аппарату является то, о чем часто говорит президент, - открытость и прозрачность его функционирования.

Эффект шлепанцев

Что же предлагают в ответ на эти вызовы разработчики? Из международного опыта особый интерес у них вызвали примеры Франции, Канады, США и Восточной Европы, в частности Польши. Мировой банк прислал целых два варианта рекомендаций объемом 300 страниц.

Повыбирали и решили, что наша реформа будет ближе к французскому и американскому вариантам. Вариантам, друг с другом абсолютно несовместимым. Французская модель - корпоративная: однажды попал в госаппарат - всю жизнь защищен и эволюционируешь по вертикали. Предполагается хорошая зарплата, гордость за свой статус, позволяющая чиновникам ощущать себя представителями великого целого. Американский вариант - полная противоположность французскому: абсолютно открытая система, тесно переплетенная с менеджментом, жесткие трудовые обязанности, открытый рынок труда, контрактная система.

Сами эксперты надеются, что преобладать будет американский опыт, но и без некоторой корпоративности не обойтись: надо повышать престиж госслужбы, но ни в коем случае нельзя допустить ее перерождения в закрытую касту по французскому образцу. Сегодня у нас - при нынешнем жалованье - нет ни корпоративной гордости, ни тем более кастовости. Иначе откуда бы взяться фоновым провалам?

Контроль за чиновниками необходим - комиссии по этике не исключаются. Рано или поздно появится и система органов по управлению госслужбой - но это потом. Начинать же следует с разработки рамок для чиновничьей деятельности, а у нас здесь, как говорится, конь не валялся. Взять хотя бы конфликт интересов: я - чиновник, и моя личная выгода вступает в конфликт с интересами государства. Где пределы, за которые я не имею права выходить? Могу ли я, скажем, уйти на работу в компанию, которую курировал, будучи чиновником? Эту ситуацию, встречающуюся у нас сплошь и рядом, называют "эффектом шлепанцев". Или, если речь идет о постоянном обмене кадрами между госаппаратом и бизнесом, - "эффектом вращающейся двери", против чего жестко боролась Маргарет Тэтчер.

Но главное, как подчеркивают члены рабочей группы, они намерены действовать осмотрительно, чтобы окончательно не дезорганизовать госаппарат. В течение трех лет работа будет идти исключительно в режиме НИОКР, пилотные проекты предполагается опробовать на специальных площадках, в которых недостатка нет. По нашим данным, многие губернаторы предлагают в качестве полигонов для реформы собственные регионы. Доживем до осени.

Броня крепка

- Да, у нас новая Конституция, новый экономический базис, но многие чиновники приспособили к новым условиям старые привычки, - сказал в беседе с корреспондентом "Эксперта" вице-президент фонда "Индем" Михаил Краснов. - А эффективным можно считать только тот аппарат, который служит общественным потребностям. В то же время само слово "бюрократия" вовсе не несет в себе негатива. Да, бюрократия черства, но это естественное следствие ее деятельности. Это не черствость - это броня. Чиновник не обязан сочувствовать, его задача - быстро решить вопрос. А наша задача - поставить его в такие условия, чтобы он это исполнял. То есть надо двигаться к четким административным процедурам. В Германии существует такой порядок, когда гражданин предъявляет иск государству за ущемление своих прав, а оно в регрессном порядке предъявляет иск соответствующему чиновнику. Он отвечает своим карманом. Без таких правил бессмысленно ждать, что чиновники станут отзывчивыми. Я убежден, что наши мощные протестные настроения сегодня объясняются вовсе не безработицей или обнищанием. Просто люди убедились, что государство за десять лет перестройки так и не повернулось к ним лицом.