Выборы - основное средство предоставления политикам эффективных стимулов. Насколько хорошо работает это средство в регионах России? Насколько боятся российские губернаторы не быть переизбранными на следующий срок? Мало кто возьмется утверждать, что региональные выборы в России прозрачны и справедливы. Однако относительно того, как именно "покупаются" региональные выборы, мнения расходятся. Одни специалисты утверждают, что губернаторы не боятся выборов, потому что в их руках подсчет голосов. Другие считают, что как раз подсчет голосов осуществляется относительно честно, но у губернаторов есть серьезное преимущество перед конкурентами в виде возможности распоряжаться властью в регионе во время предвыборной кампании, в частности - средствами регионального бюджета.
В ЦЭФИРе было проведено исследование зависимости расходов региональных бюджетов от близости к губернаторским выборам (по материалам всех региональных выборов начиная с марта 1996 года; полный текст исследования доступен на сайте //www.cefir.org/papers.html#wp15). Оказывается, структура и уровень отдельных статей расходов существенно изменяются в предвыборные месяцы. Губернаторы действительно боятся выборов. Это противоречит расхожему мнению, что для победы на выборах губернаторам необязательно работать в интересах избирателей, поскольку количество голосов в пользу губернатора не имеет значения, если он контролирует подсчет голосов. Напротив, выборы создают стимулы для губернаторов потратить бюджетные деньги на улучшение жизни избирателей. Казалось бы, что может быть лучше?
Однако для победы часто достаточно заботы об интересах избирателей в течение очень короткого срока (максимально - год) до выборов, даже если это негативно сказывается на положении избирателей в предыдущие три года губернаторского срока, на которые, как показывают данные, выборные стимулы не распространяются.
Действительно, социальные расходы резко растут в предвыборном году. Первые значительные улучшения заметны уже за девять месяцев до выборов, но самые главные изменения происходят непосредственно в месяц перед выборами. Сразу после выборов отмечается резкое падение расходов по всем социальным статьям, и все возвращается на круги своя. Естественно, такие потрясения не проходят для экономики бесследно - после выборов наблюдается глубокая рецессия. Вот некоторые результаты по отдельным статьям расходов регионального бюджета (при прочих равных, включая региональные отличия; за вычетом сезонной составляющей и федерального тренда):
- за месяц до выборов социальные расходы регионального бюджета в среднем вырастают на 32%; суммарное увеличение за весь предвыборный год составляет 135% (это увеличение полностью нивелируется в течение года после выборов);
- за месяц до выборов региональные расходы на образование, культуру и здравоохранение увеличиваются соответственно на 13, 11, и 17%, а после выборов они падают на 7, 19, и 10% в течение трех месяцев;
- задолженность по зарплате из регионального бюджета аккумулируется в течение первых трех лет губернаторского срока и начинает снижаться за девять месяцев до выборов, в совокупности за предвыборный год задолженность по зарплате падает в четыре раза (после чего в течение последующих четырех месяцев восстанавливается до уровня, на котором она находилась за год до выборов).
Чем сильнее амплитуда выборного цикла, то есть увеличение социальных расходов в течение четырех предвыборных месяцев, тем больше (опять-таки при прочих равных) вероятность победить на выборах. Следовательно, нет ничего удивительного в том, что наличие циклов не зависит от идеологии - левые губернаторы ведут себя точно так же, как все остальные. Такое поведение свидетельствует о том, что региональные выборы пока не являются эффективным механизмом контроля за исполнительной властью в регионах со стороны избирателей.
Почему же губернаторам удается обманывать избирателей за их собственный счет? Ведь, как говорил Авраам Линкольн, "некоторых людей можно обманывать все время, некоторое время можно обманывать всех, но нельзя обманывать всех все время". Оказывается, что ответ хотя бы частично кроется в молодости российской демократии: российские избиратели учатся на своих ошибках. Амплитуда выборных циклов во время последней волны региональных выборов (2000-2001 годы) была несколько меньше, чем при Ельцине. Кроме того, некоторые категории граждан обмануть труднее: амплитуда циклов ниже в более образованных, компьютеризованных и урбанизированных регионах.
Таким образом, из этих на первый взгляд неприятных результатов можно сделать вполне оптимистичные выводы. Во-первых, губернаторы хотя бы в короткий срок перед выборами боятся быть наказанными избирателями, так что подсчет голосов работает относительно неплохо. Во-вторых, хотя до сих пор губернаторам удавалось обманывать избирателей при помощи крайне непродолжительных улучшений, молодая российская демократия учится на своих ошибках. Успокаиваться, конечно, рано, и необходимы дальнейшие меры по улучшению прозрачности регионального бюджета и предвыборных кампаний. Успех на выборах должен зависеть от эффективности деятельности в течение всего срока, а не месяца перед выборами.
