Одиннадцатого июля правительство рассматривало подготовленный Минэкономразвития и Минпромнауки законопроект об особых экономических зонах (ОЭЗ). По замыслу разработчиков документа, ОЭЗ должны стать полюсами роста отечественной экономики, центрами привлечения иностранных инвестиций, оплотом развития новейших технологий в России.
При этом авторы законопроекта добросовестно постарались прописать механизмы, максимально затрудняющие использование ОЭЗ как инструмента банального уклонения от уплаты налогов. Однако, по мнению оппонентов - представителей Минфина и МНС, гарантий, что резиденты ОЭЗ не будут злоупотреблять предоставленными им правами, документ все равно не дает. Более того, на заседании правительства прозвучала мысль, что ОЭЗ вообще не нужны: достаточно, как настаивает Минфин, улучшать макроэкономическую ситуацию и налоговый климат, и инвестиции рано или поздно пойдут в Россию.
Спор, разгоревшийся между представителями разных ведомств, закончился тем, что премьер Михаил Касьянов отправил законопроект в долгий ящик - поручил МЭРТ и Минпрому в течение месяца разработать концепцию ОЭЗ. По заявлениям представителей этих ведомств, за отведенное время они намерены более детально проработать механизмы контроля за созданием ОЭЗ и деятельностью компаний, зарегистрированных в этих зонах, чтобы снять основные возражения фискальных ведомств.
Отрешимся от межведомственных баталий, которые сотрясают правительство, и попробуем все-таки разобраться, что же такое ОЭЗ в России.
Что придумали чиновники
Базовые положения законопроекта скорее всего останутся без изменений, и заключаются они в следующем.
В России допускается создание ОЭЗ двух типов: промышленно-производственных и технико-внедренческих. Технико-внедренческие зоны (ТВЗ) создаются на срок в 15 лет на участках территории площадью не более одного квадратного километра, рядом с вузами или научно-исследовательскими учреждениями. Судя по этому описанию, ТВЗ должны стать аналогом технопарков, получивших широкое распространение в западных странах, и именно им предназначено разрабатывать и внедрять новые технологии. Впрочем, это только наши предположения - в законопроекте технико-внедренческим зонам посвящено всего пять строк.
Промышленно-производственным зонам (ППЗ) авторы документа уделили не в пример больше внимания. ППЗ должны создаваться на участках площадью не более 10 кв. км сроком на 20 лет. Основные критерии при оценке их целесообразности - потребность в финансовых средствах на создание, потенциальная обеспеченность инфраструктурой и квалифицированными кадрами, удаленность от потенциальных рынков сбыта выпускаемой в ОЭЗ продукции. Очевидно, что в наилучшей степени этим критериям удовлетворяют наши индустриальные гиганты, а потому вполне объяснимо, что наиболее активную поддержку новый законопроект находит сегодня у автомобилестроителей. "Я рассматриваю ОЭЗ для автостроения как совершенно нормальный, цивилизованный инструмент, который даст возможность этой отрасли быстро развиваться", - говорит председатель совета директоров "Автотор Холдинг" Владимир Щербаков.
Все компании, зарегистрированные в ОЭЗ любого типа, получают статус резидента и целый набор льгот. В частности, ввозимые иностранные товары размещаются и используются на территории ОЭЗ без таможенных платежей и квот, а российские товары - на условиях режима экспорта, что предусматривает, в частности, возмещение НДС "экспортеру". Иностранным гражданам, работающим в ОЭЗ, предоставляется облегченный въезд в Россию. Кроме того, в пакете с законопроектом об ОЭЗ его авторы представили проект поправок в Налоговый кодекс о льготах для резидентов ОЭЗ: они полностью освобождаются от налога на прибыль в течение первых трех лет работы в ОЭЗ, в последующие три года у них льготная ставка - 3,75% - при условии, что 80% прибыли будет реинвестироваться в производство. В законопроекте об ОЭЗ предусмотрена и такая мера: "Нормативные акты, ухудшающие условия деятельности резидентов ОЭЗ, не применяются в течение всего срока действия статуса ОЭЗ".
Среди ограничений, распространяемых на резидентов ОЭЗ, наиболее заметными являются запрет на производство в ОЭЗ подакцизных товаров (кроме легковых автомобилей и мотоциклов) и запрет на заключение любых сделок, не связанных с ведением предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ. При вывозе товаров с территории ОЭЗ должны уплачиваться все таможенные пошлины и налоги, установленные действующим законодательством.
Все выглядит вполне разумным, однако без ответа остается главный вопрос: зачем нам нужны ОЭЗ? Вопрос этот отнюдь не праздный, поскольку опыт работы таких зон в России уже есть, правда результаты работы отечественных ОЭЗ отнюдь не впечатляют.
Сплошные разочарования
В настоящее время в России режим особой экономической зоны действует на двух территориях - в Калининградской и Магаданской областях. Многочисленные "свободные экономические зоны" - на Алтае, в Находке, Угличе, Ингушетии и Калмыкии - на практике были лишь внутренними офшорами: предприятия только регистрировались на территории СЭЗ, а производственную деятельность осуществляли за ее пределами. С вступлением в действие второй части Налогового кодекса они потеряли львиную долю своих льгот и практически прекратили функционировать.
Магаданская ОЭЗ начала работу только в конце 1999 года, с выходом федерального закона "Об особой экономической зоне в Магаданской области", так что вряд ли может считаться показательным примером из-за небольшого срока существования. А вот опыт ОЭЗ в Калининграде гораздо красноречивее. Ее история началась еще в 1991 году, когда решением Верховного совета было объявлено о создании СЭЗ "Янтарь". В 1995 году большинство льгот, предоставленных этой СЭЗ, были отменены, однако уже в начале 1996 года появился закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области".
В соответствии с законами об ОЭЗ как в Магаданской, так и в Калининградской областях на территории этих регионов был установлен особый таможенный режим: товары, ввозимые на территорию ОЭЗ, и товары, произведенные в ОЭЗ и вывозимые за ее пределы, освобождаются от таможенных платежей (кроме таможенных сборов). В Калининграде действие этого режима беспошлинной торговли обеспечило резкое увеличение притока импортных товаров. "Благодаря особому правовому статусу экономика Калининградской области стала наконец развиваться, - заявил в беседе с нашим корреспондентом представитель комитета по развитию особой экономической зоны города Калининград, попросивший не называть его фамилию. - Мы расширили ассортимент товаров, которые продаются в Калининградской области, насытили потребительский рынок. Действующий льготный таможенный режим позволяет беспошлинно ввозить импортное сырье и комплектующие, и сегодня даже мясоперерабатывающие комбинаты работают по этому принципу: 160 предприятий закупают импортное мясо".
Однако до 80% калининградского импорта составлял ширпотреб, а отнюдь не инвестиционные товары, способствующие развитию производства. С одной стороны, приток импорта, конечно же, сдержал рост цен, но с другой - усугубил спад промышленного и сельскохозяйственного производства в регионе, поскольку местные товаропроизводители не были готовы на равных конкурировать с дешевым импортом.
"Правительству выгодно давать льготы Калининграду, отдача от них велика, - говорит Владимир Щербаков. - За все пять лет работы 'Автотора' все льготы СЭЗ дали нам чуть больше миллиона долларов, мы же ежегодно платим НДС в размере сорока миллионов долларов. И пять тысяч человек кормится вокруг нашего проекта. Двадцать тысяч человек купили хорошие автомобили на двадцать процентов дешевле, чем по прямому импорту. Разве Россия от этого проиграла?" На первый взгляд - нет. Однако если взглянуть пошире, то ответ на вопрос Владимира Щербакова становится не столь однозначным. "В Калининграде собирают BMW, но сельское хозяйство не развивается, хотя раньше оно в Калининграде всегда было, - отмечает аудитор Счетной палаты РФ Владимир Пансков. - Все пахотные земли заросли травой, ничего не выращивается, потому что выгоднее завозить продукты из Польши. Янтарное производство стоит. Так что СЭЗ никак не развивает отечественное производство".
Мимо цели
Как показывает статистика, динамика большинства экономических показателей по Калининградской области в 90-е годы была хуже среднероссийской. Наибольший спад как по объемам ВВП, так и по объемам промышленного производства в Калининградской области приходится на 1998 год: выпуск продукции сократился на 72% по сравнению с 1990 годом. Это был один из худших показателей среди всех субъектов Российской Федерации - в среднем по России промышленный спад составил 54%. Следует также отметить, что наибольший спад был отмечен в тех отраслях, которые прежде составляли основу хозяйствования в Калининградской области: в машиностроении, в легкой промышленности, пищевой, в сельскохозяйственном производстве.
И хотя цены в Калининграде росли медленнее, чем в целом по России, даже это не скомпенсировало для населения спада в реальном секторе экономики, так что реальные денежные доходы калининградцев сократились относительно среднероссийского уровня. О вкладе Калининграда в развитие всей российской экономики сегодня и говорить не приходится. "Таможенные и налоговые льготы помогают выжить Калининградской области, однако экономике страны это ничего не дает, - отмечает Владимир Пансков. - Напротив, из федерального бюджета утекают огромные деньги, за счет которых кормятся не только сами калининградские предприятия, но и множество структур, не имеющих непосредственного отношения к калининградской ОЭЗ. Огромные кредиты и льготы, предоставленные государством свободным экономическим зонам, даже не возмещаются. Несколько лет назад Калининградская область получила кредит от государства в размере двухсот миллионов рублей. В результате областной бюджет теперь должен больше четырехсот миллионов".
Приоритетное развитие импорта в Калининградской области привело к тому, что внешнеторговое сальдо области, положительное до 1994 года, с 1995 года стало устойчиво отрицательным. Мало того, Калининградская область превратилась в транзитный коридор, через который без уплаты таможенных налогов и сборов ввозятся товары на всю территорию России.
Ни в Магадане, ни в Калининграде так и не была достигнута главная цель создания ОЭЗ - привлечь значительные объемы инвестиций. По инвестициям в основной капитал в расчете на душу населения Калининградская область в 1999 году занимала среди регионов лишь 52-е место, а значение этого показателя в области было почти в два раза ниже среднероссийского. Что касается Магаданской области, то 2001 году она заняла лишь 71-е место в нашем рейтинге инвестиционной привлекательности регионов, в 1999-2000 годах она была на две позиции выше.
Никто не даст нам избавленья...
Поскольку российская практика работы ОЭЗ выглядит удручающе, главный аргумент отечественных сторонников особых зон - достижения зарубежных стран. В качестве примера они обычно ссылаются на Китай, который благодаря особым экономическим районам занял первое место в мире по привлечению инвестиций. Еще один излюбленный пример - Ирландия, дескать, благодаря ОЭЗ из страны с заурядной экономикой она стала одним из индустриальных лидеров Европы.
Правда, при этом как-то забывают о том, например, что Китай смог привлечь инвесторов только после выполнения огромной строительной программы по созданию в своих ОЭЗ современнейшей инфраструктуры - дороги, связь, гостиницы. До 80% всех затрат легли на бюджет страны, а иностранные инвесторы пришли в ОЭЗ только после создания всех необходимых для ведения бизнеса условий.
Или о том, что в Ирландии, которая действительно достигла немалых высот в освоении новейших технологий, после появления свободной зоны "Шеннон" пришли в упадок национальный агросектор, вся индустрия, связанная с разработкой местных природных ресурсов, и пищевая промышленность. Так что неспроста именно ирландский экономист Стивен Дьюар заявляет, что идея СЭЗ сегодня признана во всем мире как инструмент развития отдельных секторов экономики, но ее никто не считает лучшим решением проблем экономического развития в целом. Здесь же можно вспомнить и пример Японии, где программа создания нескольких технопарков благополучно провалилась, поскольку, как выяснилось, создание технопарков на малоразвитых территориях не дает положительных результатов.
И вообще мировая статистика работы ОЭЗ отнюдь не дает поводов для оптимизма: примерно из 700 зон, действующих в настоящее время в мире, эффективно работают около тридцати. И хорошо работают они только в тех странах, где правительства применяют дополнительные средства стимулирования перспективных предприятий и направлений бизнеса, в том числе государственные субсидии и дотации, гарантии и ссуды под низкий процент. Ни о чем подобном разработчики законопроекта даже не заикаются.
Да и об особенностях российской деловой практики они предпочитают не говорить. "Какую бы мы зону ни создали, какие бы хорошие законы ни написали, у нас это все превратится в обычную 'кормушку', - уверен Владимир Пансков. - Таков уж менталитет российского человека - любые льготы в рамках закона будут использоваться не по назначению. На законном основании будут забираться деньги из федерального бюджета и перераспределяться в пользу отдельных предпринимателей и чиновников. За примерами далеко ходить не надо - Байконур, Калининград". Продажность и некомпетентность наших административно-контрольных органов, призванных следить, чтобы через ОЭЗ не провозилось ничего лишнего, - еще одно принципиально важное обстоятельство в деле создания ОЭЗ, о котором авторы законопроекта предпочитают не упоминать. Так же как и о предстоящем вступлении России в ВТО, члены которого воспринимают ОЭЗ как инструмент недобросовестной конкуренции. И хотя сторонники создания особых экономических зон в России утверждают, что эти зоны не противоречат правилам ВТО, поскольку, мол, открыты для всех желающих из всех стран, но тот же Китай, например, после присоединения к ВТО объявил о предстоящей отмене налоговых льгот для иностранных компаний, работающих в пяти специальных экономических районах. И отнюдь не по своей воле.
Так что, какую бы концепцию ОЭЗ ни написали МЭРТ и Минпромнауки, какой бы закон об ОЭЗ в конце концов ни был принят, очевидно одно: дефективному ребенку по имени "российские ОЭЗ", которого старательно вынашивают Герман Греф и Илья Клебанов, суждено печальное и бесславное существование, покуда государство "развивает" экономику только на уровне красивых идей, брезгуя черновой работой по созданию соответствующей инфраструктуры тех зон, которые оно стремится сделать свободными.
В статье использованы материалы, предоставленные компанией "Новое содружество"
