Не влезай, убьет!

Тимур Сабирзанов
21 октября 2002, 00:00

Дефицит инвестиций в российской электроэнергетике и неэффективность ее работы - налицо. Однако утвержденный правительством и принятый в первом чтении Госдумой пакет законопроектов по реформе отрасли может иметь весьма опасные последствия

Девятого октября нижняя палата российского парламента дала зеленый свет беспрецедентному эксперименту в масштабах целой отрасли. В первом чтении был принят пакет энергетических законопроектов. Правительственный пакет состоит из шести законов: базового закона "Об электроэнергетике", поправок во вторую часть Гражданского кодекса, законов "О государственном регулировании тарифов", "Об энергосбережении", "О конкуренции" и "О естественных монополиях".

Ожесточенные споры вокруг реформы энергетики не утихают уже третий год. 11 июля 2001 года было подписано Постановление правительства N526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации" - так называемая концепция реструктуризации энергетической отрасли "по Чубайсу". И отрасль начала постепенно втягиваться в многолетнюю реформу. Хотя принятие пакета энергетических законов делает ее фактически необратимой и задает тон будущим правилам игры в реформированной отрасли, многие вопросы все еще ждут своего решения на втором чтении пакета законопроектов.

По словам председателя правления РАО "ЕЭС России" Анатолия Чубайса, после того, как нормативно-правовая база будет сформирована, его компании необходимо не менее двух лет, чтобы запустить реальный рынок электроэнергии. То есть либерализацию "по Чубайсу" во всей красе нам не увидеть ранее весны 2005 года. Предварительные же выводы о том, как изменится "физиономия" рынка электроэнергии, какими будут тарифы и станет ли отрасль конкурентной, можно сделать уже сейчас.

Но сначала несколько слов о том, почему вообще затевается реформа энергетики.

Зачем нужна реформа

Главная управленческая проблема в энергетике на сегодня, и это признают все, - необходимо привлечь инвестиции в обновление основных фондов РАО "ЕЭС России". По существующим оценкам, сейчас они изношены на 50-60%. В нынешнем своем состоянии они с трудом обеспечивают энергоснабжение страны, под вопросом оказывается энергообеспечение промышленного роста. На протяжении многих лет электроэнергетика была донором всей экономики и постоянно попадала "в ножницы" - опережающий рост цен на первичные энергоносители и хронические неплатежи на розничном рынке вследствие "неотключаемости" многочисленных групп потребителей. За счет энергетики решались и макроэкономические задачи - сдерживалась инфляция.

Сегодня отрасль стоит на грани инвестиционного кризиса. За последние пять лет затраты на капитальный ремонт почти сравнялись с инвестициями в основной капитал. На протяжении последних десяти лет ежегодный ввод мощностей электростанций холдинга РАО ЕЭС не превышает 2-3 ГВт при восстановительной потребности в 6-8 ГВт. По разным оценкам, инвестиции в генерирующие мощности до 2010 года составят от 15 до 35 млрд долларов США (без учета атомной энергетики, реконструкции и развития электрических и тепловых сетей).

Следует, правда, отметить, что к данным о заявленном сроке эксплуатации оборудования нужно подходить с осторожностью. Согласно официальной статистике, 60% электростанций, представляющих примерно 50% мощностей, должны были бы уже остановиться. Но они работают. Этому есть два объяснения. Во-первых, номинальный срок эксплуатации предполагает полную загрузку. Таким образом, если у электростанции номинальный срок эксплуатации 25 лет, то это значит, что она должен работать в течение всего этого времени без перерыва. Если станция работает меньше, то срок ее эксплуатации увеличивается. Во-вторых, в России сложилась такая система проведения профилактических работ, что каждые пять лет генераторы проходят капитальный ремонт, при котором заменяются многие их детали. Это тоже удлиняет срок эксплуатации генераторов.

Вторая уже давно назревшая проблема российской электроэнергетики - крайняя ее неэффективность. Практически все российские энергетические установки построены по паротурбинному циклу. При производстве электроэнергии их коэффициент полезного действия равен 38-39%, а при совместном производстве электроэнергии и тепла - 42-46%. Современные же технологии получения электроэнергии, построенные на парогазовом цикле, позволяют увеличить кпд при производстве только электроэнергии до 53-55%, а при производстве электроэнергии и тепла кпд можно довести до 65-75%. В холдинге РАО ЕЭС работает более 600 тыс. человек, то есть больше, чем до перестройки; в пересчете же на мегаватты установленной мощности это превышает соответствующий удельный показатель в энергетике развитых стран в пять-восемь раз, что связано как с включением персонала инфраструктурных служб в состав энергосистем, так и с низкой степенью автоматизации отрасли. Еще один острый вопрос: во многих энергосистемах нет современных систем коммерческого учета электроэнергии, что приводит к высоким коммерческим потерям.

Третья проблема - в отрасли крайне неэффективна система регулирования цен на электроэнергию, сам этот процесс чрезмерно зависит от решений региональных властей, а недостатки системы регулирования на федеральном уровне приводят к тарифному небалансу на ФОРЭМ. В результате тарифы устанавливаются из субъективных соображений, что делает их экономически необоснованными и наносит ущерб как интересам отраслевых компаний, так и интересам потребителей. Система регулирования не стимулирует энергосбережение и тормозит структурную перестройку экономики. Промышленность в России, дотируемая за счет энергетики, тратит энергии на рубль продукции примерно в два с половиной раза больше, чем в США, и в пять-семь раз больше, чем в европейских странах. В рамках нынешней системы регулирования цен в случае снижения издержек действует принцип "инициатива наказуема", когда регулирующая комиссия наказывает "отличившихся", назначая более низкий тариф на следующий период регулирования.

Предлагалось множество альтернативных вариантов решения всех этих проблем. Например, включить в тариф дополнительную инвестиционную компоненту, чтобы обеспечить целевое финансирование инвестиционных потребностей энергетической отрасли. Но все-таки остановились на самом радикальном: была признана необходимость реструктуризации холдинга РАО "ЕЭС России" и либерализации рынка электроэнергии.

Новая модель рынка

Что же мы увидим в энергетической отрасли через несколько лет?

Производство. В соответствии с планами реформаторов будет создано десять федеральных генерирующих компаний (ФГК), шесть из них будут состоять из крупных тепловых электростанций (ГРЭС), а четыре - из гидростанций. В каждой компании будет четыре-восемь крупных электростанций. Предполагается, что эти компании станут инвестиционно устойчивыми и смогут эффективно конкурировать друг с другом на оптовом рынке. Для этого компании предлагается сделать близкими по ряду параметров: по мощности, по годовому доходу, по степени износа основных фондов и по расходу топлива. ФГК образуются по экстерриториальному признаку - это значит, что ни одна новая компания не должна доминировать на локальном рынке, то есть покрывать более 60-70% его потребностей в энергии. Цену электроэнергии, производимой федеральными генерирующими компаниями, созданными на базе ГЭС, будет регулировать государство. Атомные электростанции будут реформированы путем образования одной генерирующей компании. Электростанции АО-энерго будут выделены из энергосистем и консолидированы в Территориальные генерирующие компании, которые, как и ФГК, будут участвовать в торговле на оптовом рынке.

Единая национальная электрическая сеть. В начале этого года магистральные сети выделились из РАО "ЕЭС России" в Федеральную сетевую компанию (ФСК), так начался процесс функционального разделения отрасли на монопольные и конкурентные сегменты. Предполагается, что в собственность ФСК перейдут и магистральные сети из АО-энерго. ФСК будет гарантировать недискриминационный доступ к единой национальной электрической сети для субъектов оптового рынка, предоставляя участникам рынка услуги по подключению производителей и оптовых потребителей к сети, осуществляя передачу электроэнергии от производителей к потребителям на оптовом рынке в соответствии с диспетчерскими инструкциями, получаемыми от "Системного оператора". В функции ФСК также входит ремонт и эксплуатация высоковольтных сетей в соответствии с установленными техническими требованиями. Деятельность ФСК монопольная, подлежит лицензированию регулирующим органом и оплачивается в соответствии с утверждаемым тарифом. По закону ФСК запрещается заниматься куплей-продажей электроэнергии на внутреннем рынке.

Оперативно-диспетчерское управление. Организацией, обеспечивающей единое оперативно-диспетчерское управление в энергетике, станет "Системный оператор" (СО) - на первом этапе реформы это стопроцентная дочерняя компания РАО ЕЭС, в дальнейшем она перейдет в полную собственность государства. "Системный оператор" был образован 17 июня 2002 года. Согласно закону, СО запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электроэнергии. В обязанности СО входит оказание системных услуг субъектам оптового рынка: управление режимами работы энергосистемы посредством диспетчерских команд, планирование режимов нагрузки, проверка технической осуществимости результатов торгов на энергетической бирже и т. п.

Оптовая торговля электроэнергией. Согласно плану реформы, оптовый квазирынок "с элементами конкуренции", представленный до недавнего времени в виде ФОРЭМ, будет заменен энергетической биржей, где будет обеспечен свободный доступ продавцов и потребителей электроэнергии. Администратор торговой системы (АТС), маркетмейкер биржи, был создан в ноябре 2001 года в форме некоммерческого партнерства. В его задачи входит сбор заявок, определение равновесных цен, организация системы гарантий на оптовом рынке, а также заключение договоров и осуществление расчетов за электрическую энергию и оказываемые услуги. На начальном этапе реформы АТС будет обслуживать от 5 до 15% производимой электроэнергии как на рынке "на сутки вперед", так и на балансирующем рынке, оба рынка будут дифференцированы по ценовым зонам. В дальнейшем планируется увеличить объем торгуемой электроэнергии.

Весьма противоречивым представляется многим экспертам такое положение законопроекта "Об электроэнергетике", как возможность государства устанавливать предельный уровень цен, который могут указывать в ценовых заявках поставщики оптового рынка. Эта часть закона хотя и представляет собой явный компромисс либералов и консерваторов, но не нравится ни тем ни другим. Первые считают, что эта мера противоречит принципам конкурентного рынка, и называют закон "недоделанным", вторые говорят, что государственного регулирования недостаточно, чтобы гарантировать предсказуемость цен на электроэнергию. Как видно из текста законопроекта, государство постаралось обезопасить себя от возможного неконтролируемого взлета цен на оптовом рынке.

Розничный рынок. Реструктуризация АО-энерго проводится в соответствии с приказом N200 РАО "ЕЭС России", закрепляющим параметры базового варианта реструктуризации АО-энерго, и предполагает выделение генерирующих активов АО-энерго, которые впоследствии должны войти в ТГК. При этом магистральные сети АО-энерго консолидируются в межрегиональные сетевые компании и передаются в ФСК, а распределительные сети передаются региональной сетевой компании, за которой закрепляется функция гарантирующего поставщика.

Важнейший момент, вызвавший множество споров и дискуссий, - положение о государственном регулировании для гарантирующих поставщиков сбытовых надбавок к цене приобретаемой ими электрической энергии. В то же время цена на электроэнергию, поставляемую независимыми сбытовыми компаниями, не будет подлежать регулированию и станет свободной, что может поставить под вопрос коммерческую состоятельность этих компаний.

Что будет с тарифами

Со слов представителей РАО "ЕЭС России", чтобы энергетика нормально работала, чтобы взамен выбывающих мощностей своевременно вводились новые, тариф должен вырасти с сегодняшних двух центов до четырех центов за киловатт-час. И если сейчас передать электрические активы в руки частных инвесторов, утверждают в РАО, то такой тариф будет уже завтра. Кто-то считает, что четыре цента - это вполне приемлемый тариф, поскольку сравнивают его с тарифами в Западной Европе, США и Японии. Другие же, пересчитав сегодняшний тариф по паритету покупательной способности рубля к доллару, полагают, что и сегодняшние тарифы уже достаточно высоки. Не будем вдаваться в этот спор. Важно другое: профинансировать инвестиционные потребности отрасли за счет введения дополнительной инвестиционной надбавки к существующему тарифу - слишком жестокая по отношению к потребителю мера, да к тому же причину сегодняшнего инвестиционного кризиса - отсутствие адекватных ценовых сигналов и стимулов для ответственного хозяйствования - она не устранит. Деньги, собранные таким образом, как и раньше, будут распределяться по принципам целевого финансирования и "реализоваться", причем неэффективно.

Реформаторы убеждены, что избыточного роста тарифов удастся избежать, тарифы будут "адекватными", отражая обоснованные затраты и прибыль на вложенный капитал. В оптовом звене это сделает сам рынок. В тех же сегментах отрасли, где будет на время сохранено регулирование, этому поможет реформа системы регулирования, предусматривающая эксплицитное разделение тарифов на производство, передачу и распределение энергии, запрет перекрестного субсидирования, полную расшифровку структуры тарифа и получение справедливой прибыли на вложенный капитал. Первые шаги в этом направлении уже сделаны с принятием революционного постановления правительства N226 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии". Сторонники реформы убеждены, что рыночными механизмами можно повысить эффективность в отрасли, а значит снизить затраты и сдержать рост цен на электроэнергию.

Сегодня произвол региональных элит приводит к тому, что загружаются неэффективные ТЭЦ в АО-энерго, а не крупные федеральные конденсационные генераторы, что приводит к гигантскому перерасходу топлива. Атомщики же обвиняют само РАО ЕЭС, что оно загружает свои станции в ущерб более эффективным атомным. Механизм конкуренции на оптовом рынке теоретически может положить конец этим фокусам и реально снизить оптовые цены. На розничном рынке конкуренция, предусматриваемая в будущем между независимыми сбытовыми компаниями снимет перекрестное субсидирование групп потребителей, а появление энергетической биржи на оптовом уровне явно на руку "обижаемым" крупным потребителям энергии, поскольку цены на бирже будут ниже, чем в регулируемом секторе. В противном случае потребителю просто не будет смысла оставаться на бирже.

Впрочем, надо честно признаться, что, если повторяешь как заклинание слова "конкуренция", "дерегулирование", "либерализация", не стоит строить иллюзий ни относительно "невидимой руки" рынка, ни относительно того, что одними магическими словами можно снизить цены в такой специфической отрасли, как энергетика. Весьма показателен опыт Великобритании. В этой стране действительно вслед за приватизацией энергетики и дерегулированием цен последовало существенное снижение тарифов на электроэнергию. Однако до сих пор нет однозначного мнения, какие же факторы все-таки повлияли на это снижение и была ли в этом заслуга конкуренции.

Критики английской реформы утверждают, что повышение эффективности британской электроэнергетики с последующим снижением цен достигнуто за счет массовых увольнений рабочих после приватизации (за шесть лет реформ число занятых в энергетике Великобритании снизилось почти на 50%). Очевидно, регулирующий орган не смог бы сам пойти на такие меры, поскольку его тут же обвинили бы в раскручивании безработицы. Государство руками частного инвестора решало острую социальную проблему. Не менее важными внешними факторами, повлиявшими на снижение цен на энергию, стало падение цен на уголь и природный газ, а также намеренное повышение тарифов на энергию, предшествовавшее их дерегулированию для максимизации продажной стоимости двух генерирующих компаний Англии - National Power и PowerGen. Английскую реформу критикуют еще и за то, что достигнутое таким образом снижение затрат производителей не переносилось на цены потребителей.

Придут ли инвесторы

Энергетические инвесторы, вообще говоря, бывают двух типов. Одни заинтересованы в электростанции, потому что хотят более эффективно обеспечивать свой бизнес электричеством. У нас такие инвесторы представлены в основном мощными отечественными финансово-промышленными группами, имеющими энергоемкое производство, - это нефтехимические предприятия, алюминиевые заводы и пр.

Другой тип инвесторов - стратегические, они приходят очень осторожно. Обычно это профильные зарубежные энергетические корпорации, такие как немецкая RWE, французская EDF, американская AES. Энергетика - очень инертная отрасль, инвестиции в электрические активы - это долгосрочные инвестиции, у них длинные сроки возврата - до 50 лет. Поэтому стратегические инвесторы приходят тогда и только тогда, когда:

а) они видят общую стабильность в стране и имеют четкие гарантии справедливости государства. Для этого необходима сильная судебная система, стабильно растущая экономика и искоренение коррупции;
б) инвестору напрямую гарантируется получение оговоренного дохода на вложенные деньги. Здесь речь идет о точечных инвестициях в предприятия энергетики, привлекаемых на принципах проектного финансирования. Такие проекты реализуются на основе твердых контрактов на отбор электроэнергии потребителем (Power Purchase Agreement). Выгодны они и для инвестора, и для конкретного энергетического проекта, и для потребителя, и для государства;
в) стратегические инвесторы понимают, как устроен рынок и каковы на нем правила игры. Здесь дело даже не в том, чтобы этот рынок был устроен правильно и эффективно и работал без ошибок. Для того, чтобы пришел иностранный инвестор, нужно, чтобы рынок был именно понятен иностранцу - ведь он привык у себя на родине к определенным моделям рынка и к определенным правилам игры.

С пунктами а) и б) у России пока еще не все благополучно, зато стратегия реформы "по Чубайсу", концептуально ориентированная именно на западного инвестора, безукоризненно соответствует пункту в). Тем не менее очевидны и риски реформы "по Чубайсу". Перечислим ключевые.

Риски реформы

Технологические риски и надежность электроснабжения потребителей. Российское энергоснабжение отличается тем, что в нем сложились комплексные региональные энергосистемы с собственными инфраструктурными связями - ремонтными, эксплуатационными, инженерными службами, складским и транспортным хозяйством. Именно эти связи, поддерживаемые жесткой административной вертикалью АО-энерго, обеспечивали до сих пор стабильную работу региональных энергосистем, поскольку позволяли сконцентрировать средства и силы на текущей деятельности и в кратчайшие сроки устранять аварии и неполадки. Реформа направлена на то, чтобы заменить эту жесткую вертикально интегрированную структуру новой, более мягкой, построенной на договорной основе, как это и принято в развитых странах. Однако надо признать, что разрешение конфликтов, которые может создать договорная система, чревато негативными технологическими последствиями, особенно если учесть, что энергетические договоры в России еще недостаточно обкатаны, а судебная система не позволяет эффективно разрешать проблемы субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии на арбитражном уровне.

Риск резкого роста тарифов. Предлагаемая новая система ценообразования на основе маржинальных цен может вызвать резкий взлет цен, поскольку в отличие от предыдущей системы ценообразования на оптовом рынке равновесные цены будут определяться по ценовой заявке замыкающего (самого дорогого) производителя. Из проекта закона "Об электроэнергетике" явствует, что государство намерено оставить за собой право ограничивать цены на оптовом рынке введением предельного уровня цен, а на розничном рынке - регулируемой надбавкой к оптовым закупочным ценам гарантирующих перепродавцов. Но как именно будут действовать эти механизмы сдерживания цен, до сих пор четко так и не определено.

Риск для энергетики в целом. Реформы проводятся в неверной последовательности. Электроэнергетическая отрасль - второй после ТЭКа передел, поэтому она всегда зависела от положения дел в газовой промышленности. Если в газовой отрасли не будет адекватных изменений, то может случиться так, что поставки газа на внутренний рынок будут произвольно квотироваться государством. Это неблагоприятно скажется на стоимости приватизируемых электроэнергетических компаний, а то и вовсе на возможности привлечения инвесторов. К слову, в Великобритании реформе электроэнергетики, начавшейся в 1989 году, предшествовала реформа 1986 года British Gas, британской газовой монополии. В России, как всегда, решили идти другим путем, поставив телегу впереди лошади.

Впрочем, реформа энергетики может ускорить решение давно дискутирующегося вопроса об открытии доступа к газовой трубе независимых газодобывающих компаний.

Риски миноритарных акционеров. Для акционеров АО-энерго есть риск того, что постепенно их компании будут принуждены заниматься неприбыльными или сокращающимися видами деятельности, а лучшие активы региональных энергокомпаний - генерирующие мощности крупных региональных станций - будут выведены в новые структуры без адекватного обмена акций региональных энергосистем на доли в новых генерирующих компаниях. Аналогично, для акционеров АО федеральных станций и РАО "ЕЭС России" есть опасность, что наиболее ценные активы будут реприватизированы в пользу новых игроков и стратегических инвесторов без адекватного обмена долей.

Впрочем, реформой предусматривается "зеркальное" распределение акций при реорганизации холдинга, поэтому есть надежда, что опасения миноритарных акционеров окажутся напрасными.

Сохраняется возможность того, что доля государства в ФСК будет увеличена до 75% плюс одна акция, а доля миноритарных акционеров понижена до 25%. На данный момент миноритарные акционеры владеют 48% акций РАО "ЕЭС России", и компания должна будет найти существенные средства для того, чтобы компенсировать акционерам такое изменение в структуре капитала. Однако четкие механизмы такой компенсации пока не проработаны.

Вместо послесловия

Надо полагать, что именно неопределенность с соблюдением прав миноритарных акционеров, а также с будущим ходом реформы в целом вызвала падение котировок акций РАО "ЕЭС России" на фондовом рынке. Капитализация российского энергетического монополиста составляет сегодня смехотворную величину - около 4 млрд долларов. Это примерно 25 долларов рыночной капитализации на киловатт установленной мощности. Соответствующий показатель для немецкого энергетического холдинга RWE составляет 800 долларов, а для итальянского ENEL - 600. Хотите узнать цену успеха реформы? Возьмите разницу.