Доживем до старосты

Наталья Архангельская
28 октября 2002, 00:00

Объявленная реформа местного самоуправления превращает его из самостоятельной системы власти в нижний уровень государственной административной вертикали

На прошлой неделе политическая элита активно обсуждала проблему местного самоуправления. Из целого ряда мероприятий самым статусным было заседание Госсовета, где публике представили новую редакцию закона "Об общих принципах местного самоуправления". Документ подготовлен рабочей группой под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака, с докладом выступил член Госсовета губернатор Тюменской области Сергей Собянин, а председательствовал на заседании президент Владимир Путин - непосредственный инициатор административной реформы, в рамках которой предполагается оптимизировать и местное самоуправление. Это лишь первый, пристрелочный, этап работы над новым законом, но все болевые точки и подводные камни, ожидающие реформаторов на этом пути, выявились достаточно четко.

Первый и главный эшелон сопротивления перестройке самоуправления территорий - это, конечно, губернаторский корпус. По-человечески это понятно: разумеется, легче управлять, когда объект управления ходит строем, а ты держишь его на коротком поводке. Любые мало-мальски содержательные попытки дать свободу самоуправлению на местах воспринимаются губернаторами как покушение на их полномочия. Не случайно же большинство региональных лидеров начинают свое правление с того, что отменяют выборность на нижестоящих уровнях власти. Этот рефлекс отчетливо проявился и на прошлой неделе.

Губернатор Эдуард Россель пожаловался, что избираемые мэры занимаются не столько хозяйственной деятельностью, сколько политикой. Составляя тем самым, добавим от себя, конкуренцию губернаторам, которым это нравиться не может. Всевластный московский мэр Юрий Лужков повторил свой излюбленный тезис о том, что губернаторов "пытаются превратить в английскую королеву". И так далее, и тому подобное.

Наш собеседник, член комитета Госдумы по местному самоуправлению Вадим Бондарь, комментирующий законопроект группы Козака, в своем интервью сетует, что ситуация с местным самоуправлением сегодня в России хуже, чем была даже в царское время. Ох как прав! Рефлексы и инстинкты региональной элиты за прошедшие века не только ничуть не облагородились, но стали еще более необузданными. Напомним, например, что знаменитая реформа Ивана Грозного, о которой еще будет сказано ниже, была попыткой отменить пресловутую систему "кормления" с целью замены ненасытных наместников выборными общественными властями. Благо традиция избирать "добрых и лутчих людей" на разные ответственные должности в России существовала.

Реформа Грозного удалась потому, что она на тот момент была необходима центральной власти: московские собиратели русских земель поняли, что у них просто нет ресурса решать без помощи общества возникшие в связи с расширением государства новые насущные задачи. Есть ощущение, что и сегодня готовящаяся реформа удастся, если в ней будут кровно заинтересованы федеральные власти, - в противном случае она рискует оказаться выхолощенной. Путин на заседании Госсовета сказал очень правильные, фундаментальные вещи: необходимы децентрализация власти и деполитизация общественных финансов. "Слова очень справедливые и, хочется надеяться, искренние, - соглашается депутат Бондарь. - Но почему же законопроект не имеет с ними ничего общего?"

- Главный недостаток предлагаемого группой Козака законопроекта заключается в том, что он написан с позиций государства, несмотря на то что там декларируются положения Европейской хартии местного самоуправления - в частности, поселенческая модель местного самоуправления. Благая идея реализуется так, что в результате все окажется вывернутым наизнанку. Скажем, фиксируется создание муниципальных районов двухуровневого местного самоуправления, что само по себе нонсенс - двухуровневого местного самоуправления быть не может. Ведь что такое местное самоуправление? Это объединение граждан по месту жительства - таков общественный взгляд на предмет. Государство же убеждено, что местное самоуправление - это уровень государственной власти.

- То есть нижний этаж пресловутой вертикали. А что означает в таком случае двухуровневая система?

- Авторы нашей реформы взяли этот вариант на вооружение в поисках компромисса с местными властями: придумана некая "матрешка" - сельсоветы внутри районов. То есть попирается провозглашенный базовый принцип о недопустимости подчинения одного уровня другому. Полностью совпадающий список предметов ведения и утверждение бюджетов на уровне районов превращает поселенческие муниципальные образования (сельсоветы) в декорацию. Характерно, что двухуровневое самоуправление не устраивает обе стороны. Властям хотелось бы иметь дело лишь с главой района: главы сельсоветов и поселковые депутаты только путаются под ногами. А население не получает реального самоуправления на уровне поселения, с его точки зрения, муниципалитет районного уровня - лишний.

- Но ведь есть же вопросы, которые удобнее решать сообща?

- Согласен. Например, содержать районную больницу удобнее в райцентре, но, если главврач подчиняется районной администрации, трудно влиять на его работу. На самом деле граждане объединяются для решения вопросов по месту жительства, а вопросы такого свойства нельзя передать на другой уровень. Скажем, на районный, поскольку зачастую в район надо лететь на самолете. Да, есть проблема так называемой межмуниципальной функции, которую легче решать сообща нескольким находящимся рядом поселениям. Но это надо делать совсем не так, как предлагает законопроект. Не путем создания муниципальных районов, а путем межмуниципальной кооперации. Скажем, один водоканал на несколько населенных пунктов - такое может быть: учредители - муниципалитеты, и они вместе его содержат. Или, как в Америке, атомная станция, принадлежащая нескольким муниципалитетам. То есть удобнее объединять усилия путем совместных проектов: общий водозабор, общий полигон бытовых отходов, автобусная линия в облцентр и так далее. По поводу автобуса выгоднее кооперироваться с одними поселениями, по поводу водозабора - с другими. Можно создавать школьные округа, милицейские округа - с удобными для каждого конкретного случая партнерами.

Бывало, что и российская власть передавала на места полномочия. В частности, одну из крупнейших в истории России реформ провел Иван Грозный, передав выборным губным старостам право самостоятельно вершить дела, исполнение которых из центра было неэффективным

- Не приведет ли такая схема к росту корпуса чиновников?

- В муниципальном образовании, кстати, может вообще не быть собственной бюрократии. Глава - выборный, работает на общественных началах, депутаты - на общественных началах. Бюджет они верстают сами, но реализовываться он может исполнительной дирекцией - одной, скажем, на пятнадцать муниципалитетов. Такие примеры есть в Европе и даже совсем близко к нам - в Прибалтике: общий корпус чиновников на жалованье, а муниципалитеты - порознь. Наемного чиновника легко уволить, и партнеров по общему проекту можно поменять: ведь интересы муниципалитетов сегодня совпадают, а завтра могут войти в противоречие. И последний аргумент против районного уровня: районы нарезались еще в советское время по формальному признаку - количеству членов КПСС. То есть нынешняя нарезка очень искусственная, а проект Козака закрепляет ее навсегда. Это неправильно.

- Сколько всего есть моделей самоуправления?

- В сущности, всего две. Хотя вам будут говорить про шесть и даже десять. На самом деле их две, а все остальные - производные от них. Рассматриваемый законопроект по сути насаждает континентальную, или государственную, модель, широко распространенную в Европе (двухуровневая схема - это из ее арсенала). Европейские муниципалитеты получали свои полномочия сверху, от государственной власти. Города выбивали силой, а иногда выкупали привилегии у князей и королей. Впрочем, бывало, что власть сама отдавала те полномочия, с которыми не могла справиться. В частности, одну из крупнейших в истории России реформ провел Иван Грозный, передав выборным губным старостам право самостоятельно вершить дела, исполнение которых из центра было неэффективным. Сегодня этот принцип передачи полномочий мы называем субсидиарностью. Другая модель - поселенческая - получила распространение в бывших британских колониях.

- Первым американцам было проще: они создавали свое самоуправление буквально в чистом поле - над ними не было никакого государства.

- Да, переселенцы обосновывались на голой земле и вместе с соседями устанавливали правила общежития. И первым делом выбирали учителя. Потом - мэра и шерифа. Различие этих моделей - в разном соотношении местного самоуправления и государства.

- С нашими традициями трудно рассчитывать на возникновение поселенческой модели, ведь Иван Грозный все же насаждал не ее.

- Да, он, безусловно, имел в виду, что губные старосты будут проводить царскую волю, хотя первая отечественная реформа местного самоуправления была большим шагом вперед. То есть властная вертикаль оставалась, но - через избирательную процедуру - включалась некая саморегуляция, Появлялся элемент обратной связи. Но это не самоуправление.

- Выходит, мы со времен Ивана Грозного в этом вопросе с места не сдвинулись?

- Конечно, классические примеры самоуправления в полном смысле слова - это Америка, Австралия, где осваивались новые земли. Но ведь в принципе так же было и в Сибири. Вообще в нашей истории немало наработок по самоуправлению, а сегодня, действительно, ситуация даже хуже, чем в царское время. У нас до революции выбирали городовых, причем их функция состояла не только в охране порядка, но и в безопасности вообще - пожарной, санитарной и так далее. И квартальные поручики - что-то вроде участковых милиционеров - тоже избирались. А сегодня у нас муниципальной милиции нет - все подчинено МВД. В Конституции написано, что охрана общественного порядка есть право граждан, а в реальности это право передано министру внутренних дел. Так зачем нам сегодня брать пример с Германии (а Козак не скрывает, что примером служит эта модель), когда в нашей истории есть примеры более прогрессивной схемы? Ведь Германия - страна с тяжелым имперским прошлым, как и Россия. При этом Европа дрейфует в сторону поселенческой модели и ушла уже гораздо дальше нас, зачем же нам сегодня тормозить развитие своего самоуправления, выбрав заведомо тупиковый путь? Вдобавок даже на него нам предлагается выйти с большой отсрочкой. Почитайте закон: он предусматривает огромный переходный период - до две тысячи пятого года, в течение которого должны быть заморожены все выборы местного самоуправления. Зачем? Плохой или хороший, но закон о местном самоуправлении у нас есть.

Предлагаемое двухуровневое самоуправление не устраивает обе стороны. Властям хотелось бы иметь дело лишь с главой района: главы сельсоветов и поселковые депутаты только путаются под ногами. А население не получает реального самоуправления на уровне поселения, с его точки зрения, муниципалитет районного уровня - лишний

- Да, но, по вашим же данным, на трети территории он не выполняется.

- То, что он попирается, - это не проблема качества закона. Больше всего нарушений приходится на национальные республики, где доходит до смешного. Из прокуратуры Ингушетии я регулярно получаю один и тот же ответ: в Ингушетии нет нарушений закона о местном самоуправлении, поскольку таковое в республике отсутствует. В Татарии и Башкирии оно вроде бы есть, но закону не соответствует: там главы муниципалитетов не выбираются, а назначаются, хотя есть выборные законодатели - это белорусский вариант. То есть распорядительные функции полностью контролируются высшими властями. А в Якутии и вообще очень забавно: нет местного самоуправления, зато есть министр по местному самоуправлению.

- Все так беспросветно?

- Не везде. В той же Якутии есть поселок Жетай, под Якутском, с настоящим самоуправлением, за которое жители бились с республиканской властью насмерть. У них нашелся настоящий лидер, который добился отдельной строки в бюджете, открытия собственного счета для сбора налогов и так далее - и на каждом этапе приходилось отстаивать свои права вплоть до обращения в Верховный суд.

- То есть они добились справедливого варианта межбюджетных отношений?

- Да, и это очень важно. На пути развития местного самоуправления есть две проблемы: порядок его формирования и межбюджетные отношения. Вторая даже более серьезная. От государства, в сущности, требуется только одно: гарантировать местное самоуправление, но не регламентировать его детально, как это сделано в новой редакции закона. Сегодня в нем расписано все вплоть до того, в каком городе сколько депутатов должно быть. И это при том, что, согласно сто тридцать первой статье Конституции, структуру местного самоуправления должно устанавливать само население.

- Как государство должно гарантировать местное самоуправление?

- Для этого необходимо соблюсти опять-таки два условия. Во-первых, четко прописать в федеральном - а не региональном, подчеркиваю, - законодательстве порядок создания, ликвидации, укрупнения, разделения муниципальных образований. Эти вещи решаются референдумами, и правила их проведения надо раз и навсегда очертить. Сегодня же реальность такова, что вы не можете самостоятельно даже принять решение о создании муниципального образования - вам придется обращаться за разрешением в региональное законодательное собрание. Ну и финансовые гарантии, конечно. Ведь ясно: нет денег - нет и самоуправления. А финансовые гарантии - это виды налогов, закрепленных за местным самоуправлением. Навсегда. Чтобы поселения знали - на много лет вперед, - какой у них может быть бюджет. Чтобы они могли планировать свою жизнь независимо от губернатора. А сегодня главы местного самоуправления стоят на коленях перед губернатором, клянчат денег - это происходит обычно осенью, когда верстается региональный бюджет. И каждый год идет политическая торговля. Они приходят к губернатору и говорят: пожалуйста, дайте нам налоговые нормативы. А губернатор отвечает: ты за меня плохо на выборах голосовал - тебе ничего не будет.

- Значит, они в полной власти у губернатора?

- По жизни так и получается. А ведь формально местное самоуправление отделено от государства, это самостоятельный общественный институт. Нечто вроде акционерного общества, где совет директоров - это наши депутаты, которых мы делегировали, чтобы они присматривали за тем, правильно ли используются деньги, которые мы внесли в уставный капитал. А самый умный - это председатель совета директоров, или мэр муниципального образования. Аналогия полная, кроме целей. У АО - получать дивиденды, а у муниципалитета - обеспечивать качество жизни в том населенном пункте, где мы живем. Это я к тому, что самоуправление должно быть наконец отделено от государства. Еще совсем недавно мы не верили, что производство может быть отделено от государства, сегодня авторы законов не верят, что то же самое надо сделать и с самоуправлением.

- Вы из Тюмени, а эта область, насколько я знаю, одна из самых продвинутых с точки зрения местного самоуправления.

- Да, при губернаторе Леониде Рокецком у нас была поселенческая модель, но пришел Сергей Собянин и все поломал. Референдумы провели - где насильно, где обманным путем. СПС пытался бороться, но силы были неравные. В некоторых поселениях нам удалось сорвать референдумы, но через месяц их назначили вновь: двадцать пять процентов явки и семнадцать процентов досрочного голосования, с работы привозят на автобусах и заставляют голосовать - результат был предрешен. Ужас что творилось. В итоге муниципалитеты все-таки укрупнили.

- Собянин обеспечивал себе политический комфорт?

По новому законопроекту, органы местного самоуправления вправе принять решение по привлечению жителей к общественным работам. Правда, можно откупиться, заплатив определенную сумму. Это напоминает предложение кое-кого из депутатов внести в закон о воинской повинности возможность откупиться от армии

- Он говорил, что он лично не против поселенческой модели, но население, дескать, еще не созрело. На самом деле перед ним стояла простая задача: ему надо было поменять местных муниципальных глав, поскольку действующие были избраны еще при Рокецком. И чтобы это сделать, пришлось изменить территориальную основу: он - человек с севера, и на юге тридцати лояльных кандидатов в новые главы у него не нашлось. Пришлось укрупнять. И такая картина наблюдается не только в Тюмени, во многих субъектах перекраивают территории, чтобы поменять руководство. Примеров сколько угодно. Главный аргумент властей при укрупнении муниципалитетов - отсутствие доходных источников в селах и деревнях. Аргумент надуманный. Сложив несколько десятков дотационных сельских бюджетов, мы получим такой же дотационный районный бюджет - сумма не может быть больше своих слагаемых. Суть вопроса в том, кто будет контролировать расходы - здесь мнения власти и населения резко расходятся. С власти, которая ближе к народу, легче спросить: как украсть в деревне, где все все знают? Вообще идею укрупнения можно довести до абсурда: почему бы не создать одно муниципальное образование на весь субъект федерации? Как в Москве и Питере.

- Кстати, о Москве: есть мнение, что в столице местного самоуправления нет и в помине.

- Это правда, и в этом смысле Козак в своем документе Москву, можно сказать, сдал полностью. Я думаю, из соображений политической конъюнктуры. На слушаниях по проекту закона он говорил о единстве городского хозяйства, которое, мол, разрушать нельзя и так далее. Мы согласны с тем, что Москва и Петербург имеют свои особенности, и они заключаются в следующем. Больших городов хватает, и действующий закон дает им возможность выстраивать самоуправление либо территориальное, либо двухуровневое - регулируется это местными законами. Ну, например, в Нижнем Новгороде или Екатеринбурге - тоже больших городах - есть городская дума и есть дума областная, и у каждой свой бюджет и своя строго очерченная налоговая база. В Москве так невозможно: здесь, как и в Питере, городская дума и дума субъекта федерации - это одно и то же.

Налицо конфликт интересов. Чем больше они как законодатели субъекта федерации отдают прав районным собраниям или внутригородским муниципалитетам, тем меньше бюджетных денег им остается делить, тем меньше они контролируют ситуацию. Ясно, что их это не устраивает, и выход один - закреплять права муниципалитетов в столицах не местным, а федеральным законом. То есть должен быть федеральный закон об особенностях местного самоуправления в Москве и Питере. В ныне действующем законе о местном самоуправлении на этот счет есть ссылка, но закона пока нет. У СПС есть свои наработки такого документа - мы будем их предлагать. Свою позицию мы согласовывали с "Яблоком" - у нас по этому вопросу единое мнение. И, как ни покажется странно, с коммунистами тоже - в последнее время мы консультируемся и с ними. Так что по вопросу о московском самоуправлении в Госдуме сложилась тройственная коалиция - она официально оформлена и позволяет нам надеяться на успех.

- Есть регионы, где все же присутствует реальное самоуправление?

- В этом смысле хвалят Титова, самарского губернатора. Я сам там не был, но мне рассказывали, что в области, например, на долговременной основе закреплены за муниципальными округами определенные налоговые нормативы, что очень важно. В Ставрополье действует поселенческая модель, в Астрахани тоже пытаются ее укоренить. В реальности в области действует двухуровневая схема, но на уровне поселений прав довольно много. В городах дела вообще обстоят неплохо, в сельской местности - хуже.

- В новом законе, насколько я знаю, заложена идея некой трудовой повинности граждан в рамках местного самоуправления. Это правда?

- Да. Там написано, что органы местного самоуправления вправе принять решение по привлечению к общественным работам жителей муниципального образования. Правда, можно откупиться, заплатив определенную сумму. Как шутят у нас во фракции, это напоминает предложение кое-кого из депутатов внести в закон о воинской повинности возможность откупиться от армии. Это, конечно, глупость, но она не единственная в законопроекте. Жители поселения и так отдают свои налоги в бюджет местного самоуправления, зачем же еще какие-то повинности?

- И еще вроде бы вводится некий аналог института федерального вмешательства, только уже с регионального уровня. Я так понимаю, что это - уступка губернаторам, которых отныне, в случае банкротства субъекта РФ, президент имеет право смещать.

- Да, учреждается институт внешнего управления, который вводится в действие, как сказано в законе, "в случае стойкой неплатежеспособности". Фраза, согласитесь, достаточно туманная, оставляющая возможность для произвола. Если строго следовать букве, то подвести под эту статью можно практически любое муниципальное образование: кредиторская задолженность у всех примерно равна годовому бюджету.

- Что совершенно не удивительно при том, что большинство из них сидит на капельнице у вышестоящего органа власти.

- Я-то в принципе не против квазибанкротств муниципальных образований в случае проведения их органами власти безответственной политики - такое, конечно, может быть. Но речь должна идти именно о квазибанкротствах, чтобы была возможность провести перевыборы.

- Так откуда идет, на ваш взгляд, импульс к созданию местного самоуправления, ориентированного на германскую модель? От Путина?

- Да нет. От Путина поступила политическая команда внедрять поселенческую модель. Кто сформировал у президента такое мнение - отдельный разговор. Я не исключаю, что в том числе и Рокецкий, в бытность членом Совета Федерации. Вообще идея поселенческой модели, что называется, витает в воздухе, но комиссия Козака реализовала ее так, что и волки сыты и овцы целы: и Европейская хартия формально соблюдена, и чиновники довольны. Он умудрился реализовать поселенческую модель с государственным уклоном.

- А как же нарушения Конституции?

- Их море. И я думаю, что, если этот закон будет принят в нынешнем виде, он может быть оспорен в Конституционном суде.