Правительство готовит законопроект о концессиях. По словам заместителя министра экономического развития и торговли Юрия Исаева, через полторы-две недели документ будет рассмотрен на заседании кабинета. Оживление вокруг концессионного закона г-н Исаев объяснил в первую очередь обеспокоенностью правительства снижением поступающих в экономику страны прямых иностранных инвестиций, которые, по данным Госкомстата, по сравнению с прошлым годом снизились почти на 10% и за девять месяцев этого года составили лишь 2,5 млрд долларов. "Основная задача нашего министерства - создать условия, способствующие привлечению инвестиций в экономику страны, причем не только в нефтяной сектор, который пока что и так не обделен инвестициями, но и в менее привлекательные сектора, - отметил Юрий Исаев на конференции журнала 'Эксперт', посвященной концессиям. - Создание новых режимов хозяйственной деятельности в стране, формирование различных инструментов на инвестиционном поле российской экономики будет способствовать улучшению инвестиционного климата. И концессионные механизмы будут здесь как нельзя кстати".
Удел третьего мира
На конференции был представлен весь спектр мнений по концессионным вопросам. Несмотря на то что концессия - понятие широкое (оно подразумевает договор между бизнесом и государством, фиксирующий условия использования компанией любой государственной собственности), большинство докладов сводилось лишь к режиму недропользования. Видимо, потому, что цена вопроса уж очень велика.
Открыл конференцию академик РАН Дмитрий Львов докладом о божественном: "Рента - это то, что в России от Бога. Следовательно, необходимо признать, что российский ресурсно-природный потенциал - общественная собственность, и его надо воссоединить с решением социальных проблем". Далее участники конференции спустились с небес на землю и стали активно обсуждать предлагаемый МЭРТ новый режим недропользования.
Сторонники концессионного режима, а это в основном представители академических кругов, отстаивали свою точку зрения в основном так: государственная политика недропользования в России зашла в идеологический тупик, для выхода из которого необходимо принять нечто революционное, например переход на концессии. На сегодняшний день отмечается ухудшение сырьевой базы вследствие истощения доступных и хорошо подготовленных месторождений, разведывать и осваивать новые месторождения российским компаниям не под силу, а иностранцы при обычном национальном режиме налогообложения и администрирования в российскую нефтянку не идут - слишком уж нестабильным он им кажется. "Только лишь иностранным компаниям под силу разработка новых месторождений, но отсутствие определенности относительно своего будущего, стабильности взаимоотношений с властью не привлекает их и, следовательно, длинные деньги в российскую экономику", - заявил член рабочей группы МЭРТ по подготовке закона о концессиях Михаил Субботин.
Однако у г-на Субботина нашлось немало оппонентов. Они подчеркивали, что сегодня наблюдаются как никогда активные инвестиции в нефтедобывающую отрасль со стороны российских нефтяных компаний. Они уже достаточно сильны, работают на международных рынках, имеют хорошую капитализацию и способны привлечь под свои акции, гарантии, имидж значительные инвестиции и долгосрочные кредиты, включая и зарубежные.
Предлагаемый концессионный режим по сути является лишь усовершенствованным режимом СРП. Об этом говорили почти все докладчики. Но, как известно, режим СРП в российском недропользовании себя не оправдал. Отчасти потому, что был негодно проработан и реализован, отчасти потому, что вообще не был нужен России. В результате по условиям соглашения "Сахалин-2", например, почти вся продукция на начальном этапе (который может тянуться долгие годы) - 90% прибыльной нефти - идет инвестору и лишь 10% - государству.
И СРП, и концессии являются преференционными режимами, сильно отличающимися от национальных, они обеспечивают в принимающих странах анклавы стабильности для отдельных компаний и отраслей. Такие условия как нельзя лучше подходят для развивающихся экономик с неустоявшимся законодательством, не имеющих собственных частных корпораций и заинтересованных в привлечении в указанные отрасли иностранного капитала.
Если же речь идет о государствах, выстраивающих национальную правовую систему и имеющих конкурентоспособные и активно инвестирующие отечественные компании, то подобные исключительные зоны лишь создают предпосылки для нерыночной конкуренции и ухудшают предпринимательский климат в стране. Это приводит и к недоборам в бюджет, и к неравноправным условиям доступа к недрам российских и иностранных компаний.
Кроме того, участники конференции отмечали, что в последнее время несправедливо говорить об отсутствии инвестиций в отрасли на основе общего лицензионного режима. "Несколько лет назад иностранные инвесторы часто заявляли, что они будут заниматься проектами недропользования в России только на основании режима СРП. Сейчас отмечается интерес инвесторов к реализации проектов недропользования на основании лицензионного режима", - поделился своими наблюдениями Алексей Бардин из юридической фирмы "ЛеБоф, Лам, Грин и Макрей".
Помимо вредности преференций, обусловленных концессионным режимом, на конференции говорили и о серьезных макроэкономических рисках, связанных с введением нового режима недропользования. Так, по мнению исполнительного вице-президента и главного экономиста компании "Тройка Диалог" Евгения Гавриленкова, "при концессионной системе требуется отделение разведки от добычи. Государство, как хозяин недр, должно само заниматься разведкой, то есть финансировать ее из бюджета. Такое финансирование оценивается в три миллиарда долларов в год (порядка одного процента ВВП) при большой доле риска. Следовательно, создается значительный макроэкономический риск. Лицензия же дается полностью на откуп частным компаниям".
Налоговая заноза
Конечно, нынешний национальный режим недропользования в России далеко не идеален и нуждается в совершенствовании. С этим были согласны практически все участники конференции. Собственно, стремиться нужно не к тому, чтобы кому-то выделить некие преференции, а к тому, чтобы улучшить инвестиционный климат в недропользовании.
В связи с этим наиболее острым и болезненным представляется вопрос о налогообложении добычи полезных ископаемых. Именно налоги сейчас препятствуют более активному развитию отрасли. В правительственных кругах сетуют на то, что бюджет недополучает огромное количество денег от сырьевых компаний в виде налогов и ренты, однако сколько конкретно, никто сказать не может. В результате введенная с 1 января 2002 года глава 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" (НДПИ) Налогового кодекса сформировала такую систему налогообложения, которая не учитывает природных условий эксплуатации месторождений, дает дополнительные преимущества предприятиям, располагающим относительно лучшими участками недр. На развитии нефтегазового бизнеса, особенно в долгосрочной перспективе, это может сказаться самым негативным образом. "Налогообложение должно быть более объективным, более привязанным к реальным доходам нефтяных компаний, в том числе и к ренте, а также к тем факторам, которые не зависят от компаний, - ценам на нефть, курсу рубля. Универсальный механизм, который учитывает все эти факторы, - налог на дополнительные доходы. Но это, собственно, никак прямо не связано с концессионным режимом", - считает председатель комиссии по защите прав инвесторов Госдумы Сергей Генералов.
Лицензионный секонд-хэнд
Другая актуальная на сегодняшний день проблема - функционирование вторичного рынка лицензий. "Лицензионную систему надо совершенствовать, обеспечить большую ее прозрачность, переходить на аукционный способ распределения нераспределенного фонда и учреждать под контролем государства вторичный рынок лицензий, - считает исполнительный директор ТНК Герман Хан. - Надо внедрить новый статус лицензий. Вместо лицензий - только разрешительного документа, по Закону о недрах, - определить, что лицензия - документ, удостоверяющий исключительные права на недропользование, что это нематериальный актив, для которого обязательна стоимостная оценка. Появится вторичный рынок лицензий, который даст их 'справедливую' цену. Лицензии не будут простаивать. Можно будет оценить реальную ликвидность ресурсов. Государство сможет значительно дороже продавать лицензии на участки недр из нераспределенного фонда. Стоимость запасов в недрах возрастет".
Где концессии нужны
Юрий Исаев был одним из немногих на конференции, кто в своем докладе сделал упор на необходимость внедрения концессий в несырьевые сферы российской госсобственности.
Смысл его выступления сводился к тому, что те объекты инфраструктуры, которые находятся в России в плачевном состоянии (прежде всего это коммунальное и дорожное хозяйство) и которые с точки зрения инвестиционной ресурсоемкости превышают возможности бюджета, можно и даже нужно предоставить в пользование на преферентных концессионных условиях иностранцам.
"Для нас сегодня важнее сформировать концессионную систему не в недропользовании, а в инфраструктурных отраслях, прежде всего в коммунальном хозяйстве, - подчеркнул г-н Исаев. - Колоссальный интерес наблюдается со стороны западных инвесторов к российскому ЖКХ. Прежде всего со стороны Франции, которая традиционно сильна в этой сфере. В этом направлении мы видим реальную возможность того, что концессия станет формой привлечения потенциальных инвестиций. То же и с транспортной инфраструктурой".
Кстати, во второй половине XIX века в развитых странах на основе концессионных механизмов функционировало как все городское хозяйство, так и инфраструктурные комплексы национального значения: железные дороги, каналы, мосты и проч. Позже, в 1890-х годах, с помощью концессионных механизмов в частные руки стали передаваться преимущественно те объекты, которые государство не готово было приватизировать, но которыми и не могло эффективно управлять. В отличие от сырьевых концессий основной функцией инфраструктурных концессий является привлечение частного капитала и управленческого опыта, накопленного в негосударственном секторе экономики, к созданию и управлению экономической инфраструктурой государства.
При подготовке статьи были использованы материалы научного доклада "Концессия в российском народном хозяйстве. Каковы риски для национальной экономики?". Автор - Андрей Шмаров при содействии юридической фирмы "ЛеБоф, Лам, Грин и Макрей", а также компании "СРП экспертиза"
