Бег в конституционном мешке

Александр Механик
обозреватель журнала «Эксперт»
10 февраля 2003, 00:00

Реформа государственного устройства России, установление гармоничных отношений между центром и субъектами федерации невозможны без серьезных изменений в Конституции

Ключевым событием нынешней сессии Госдумы обещает стать обсуждение президентских проектов законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон 'Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации'" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ведь в них речь идет о реформе основ государственного устройства России, о радикальном перераспределении предметов ведения и полномочий между всеми тремя уровнями власти - федеральным, региональным и местным.

Отношения местных и региональных властей единству страны не угрожают, а вот борьба за полномочия между центром и некоторыми регионами поставила Россию на грань раскола.

История вопроса

"Берите суверенитета, сколько хотите" - кто только ни оттоптался на знаменитой фразе Бориса Ельцина. Между тем это было единственно правильное и возможное в 1992 году послание бывшим советским автономиям. Только такой подход мог удержать их в составе России. Лишь Чечне этой формулировки оказалось мало, но ее печальный урок тоже оказался полезным: старосоветские национальные элиты увидели, что может произойти с ними в условиях сепаратистской вольницы.

Но вопросы остались. Тем более что основной правовой документ, на котором базируется ныне государственное устройство России, - Конституция, слепленная в пылу баталий 1993 года, наиболее противоречива именно в вопросах федеративного устройства. А главная проблема государственного устройства России, говоря конституционным языком, заключается в "порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Попросту говоря, в Конституции толком не описано, кто и за что в нашем государстве отвечает, поскольку значительная часть вышеуказанных предметов относится к "совместному ведению" федерации и ее субъектов.

Депутат Госдумы Владимир Лысенко, активный участник конституционного процесса 1992-1993 годов, вспоминает: "Время подпирало, нужно было подписывать Федеративный договор, и тогда Ельцин и Хасбулатов решили все, о чем не договорились, сбросить в одну корзину и назвать совместными предметами ведения. А потом, когда дым рассеется, пройдет время, вот тогда сядем и спокойно все раскассируем". Положения о совместном ведении в неизмененном виде и вошли в Конституцию 1993 года. Там сказано, что между федерацией и субъектами могут заключаться двусторонние договоры, в которых будут распределяться эти самые предметы и полномочия.

И это была настоящая бомба, которая едва не взорвала федерацию. Национальные республики, эксплуатируя страх центра перед сепаратизмом, добились значительно более широких полномочий и преференций, чем области и края. Среди руководителей последних тоже нашлись те, кто был понахрапистей и поближе к телу "гаранта Конституции", и они добились для своих регионов лучших условий, чем для остальных. А богатые регионы-доноры принимали на себя определенные обязательства даже по сугубо федеральным предметам и полномочиям - например, содержали суды и поддерживали воинские части, и тем самым тоже добивались для себя каких-то льгот.

Сегодня правовая основа федеративных отношений в России представляет собой лоскутное одеяло из положений Конституции, законов, договоров, личных договоренностей между разными группировками в центре и регионах и, наконец, из сложившейся практики. Вот федерация и стала, как говорят специалисты, абсолютно асимметричной, а главное, несправедливой.

География вопроса

В мире много стран, различные составные части которых, по-нашему - субъекты, пользуются различными правами и полномочиями. Особенно эта практика распространена в многонациональных государствах. Эти различия могут быть оговорены в конституции, как в Индии, могут быть закреплены законом, как в Испании, а могут сложиться со временем и закрепиться судебным толкованием и даже попросту обычаем, как в Канаде. И никто особо не переживает. В конце концов для решения сложных правовых коллизий есть юристы и суды. Скажем, попытки Квебека выйти из состава Канады длятся уже почти сорок лет. В Квебеке проводятся референдумы по этой проблеме, суды решают вопросы о правомочности проведения референдумов, политики пытаются сформулировать условия компромисса между сепаратистами и государственниками. И этим, собственно говоря, Канада и отличается от России. Политическое поведение в Канаде регулируется в подавляющем большинстве случаев простым желанием участников политического процесса соблюдать общепринятую практику и обычаи. Когда же система саморегуляции не срабатывает, в дело вступают нормы права и мнение судебной власти.

А в России юридическая неопределенность рассматривается как признак слабости государства и возможность для злоупотреблений. Здесь может работать только писаный закон с четко сформулированными санкциями за его невыполнение. Поэтому законодательство беспредельно усложняется и требует постоянных уточнений и разъяснений. На бытовом уровне это приводит к ситуациям наподобие регулярных зимних коммунальных катастроф в разных регионах. Неопределенность в распределении полномочий и, соответственно, финансовых средств привела к тому, что каждый уровень власти кивает на другой, а люди потихоньку замерзают. В конце концов разруливать ситуацию с трубами и батареями приходится Москве, а иногда и лично президенту.

Вершки и корешки

Итак, есть три причины, по которым федеративная реформа необходима:

- анархическая асимметрия в правовом положении различных субъектов федерации;

- юридическая и финансовая неопределенность в распределении прав и обязанностей между центром и регионами;

- чрезмерная централизация финансовых средств, не позволяющая местным органам власти исполнять возложенные на них обязанности.

Перед комиссией под руководством замглавы кремлевской администрации Дмитрия Козака, которая готовила проекты новых законов по перераспределению полномочий, стояла сложная задача - исправить положение, то есть фактически - изменить государственное устройство России, не трогая Конституции. По этому поводу председатель Комитета по проблемам федерации и региональной политике верхней палаты российского парламента Александр Казаков заметил, что комиссию Козака "заставили бегать в мешке", и добавил, что "Конституции нужен серьезный, капитальный ремонт".

Сам Козак так сформулировал суть предлагаемой реформы: "Главное - не само разграничение полномочий между центром и регионами, а важен механизм разграничения полномочий между различными уровнями власти с жесткой увязкой их с межбюджетными отношениями". Стало быть, дело не в полномочиях, а в том, чтобы деньги закреплялись за теми, кто обладает конкретными полномочиями и ответственностью.

В законопроекте сделана попытка ограничить практику заключения договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации. Их предложено считать исключением из правил - в тех случаях, "если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями" субъекта федерации. И утверждать такой договор будет парламент. Сразу можно сказать, что этот пункт работать не будет, поскольку у каждого региона есть если не экономические и географические, то иные особенности. Кроме того, со всеми субъектами такие договоры уже давно заключены и могут быть расторгнуты лишь по согласию обеих сторон. А такое согласие дали лишь несколько регионов, остальные стоят насмерть.

Главное и самое трудное заключалось в том, как раскассировать, пользуясь терминологией Владимира Лысенко, список предметов совместного ведения. Чтобы обойти 72-ю статью Конституции, в которой четко и ясно сформулированы 13 пунктов совместного ведения, комиссия Козака просто их изложила другими словами и более подробно, в итоге самих пунктов получилось в три раза больше. Эксперты полагают, что вся эта перетасовка сделана не в последнюю очередь для того, чтобы запутать Конституционный суд, которому рано или поздно придется разбираться в противоречиях, которые возникнут между Конституцией и новым законом о перераспределении полномочий, если он будет-таки принят.

В новом законопроекте 36 пунктов отдаются нижним уровням власти, а центр забирает себе лишь три позиции. Однако, по мнению большинства губернаторов, все это напоминает сказку о вершках и корешках. Федерация забирает в свое ведение самые "вкусные" пункты: владение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, распределение государственного имущества, все вопросы законодательства и назначения кадров судебных и правоохранительных органов. Дмитрий Козак с этими обвинениями не согласен. Он утверждает, что каждому отдают то, чем он сегодня реально занимается.

Будут банкротить

Самые же жаркие споры вызвало другое новшество - предусмотренная в законопроекте возможность для центра ввести в регионе временную финансовую администрацию, при которой руководство региона отстраняется от распоряжения своим бюджетом. Такая процедура фактического банкротства, возможно, и полезна, но прямо противоречит Конституции.

Основанием для введения временной финансовой администрации должна быть "просроченная задолженность региона, превышающая 30% собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации". Многие губернаторы утверждают, что у нас почти в половине регионов в течение года возникают такие ситуации. Тем более что до сих пор не ясно, а каковы же будут эти доходы. До настоящего времени правительство постоянно уменьшало долю регионов. Если еще недавно доходы совокупного бюджета распределялись между центром и регионами в соотношении 50 на 50, то сейчас - 60 на 40.

Авторы законопроекта туманно говорят о будущем перераспределении доходов в пользу нижних уровней власти. Но пока все идет наоборот: правительство предлагает отменить налог с продаж, а он-то как раз и есть основная статья дохода местных бюджетов. Вот почему представители регионов с опаской воспринимают предлагаемые изменения. Как сказал на слушаниях в Государственной думе председатель Тюменской областной думы Сергей Корепанов, "законопроект, расширяя расходные полномочия субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет региональных бюджетов, не позволяет сделать вывод о достаточности остающихся в распоряжении региональных бюджетов ресурсов для финансирования этих полномочий". Комиссия Козака всех успокаивает и гарантирует, что вслед за уже внесенными проектами законов даст предложения по корректировке бюджетного и налогового законодательства, чтобы обеспечить регионы и местное самоуправление необходимыми доходами.

Опасения руководителей регионов сохранятся до 2005 года, когда, собственно, и планируется принять законы о перераспределении финансов между уровнями власти. Пока это не будет сделано, не будет действовать и новый закон о перераспределении полномочий. Но, может, такая задержка и к лучшему. К этому времени отшумят парламентские и президентские выборы, и тогда, не исключено, власть пойдет на столь назревшие изменения в Основном законе, потому как предлагаемыми полумерами проблему распределения полномочий не разрешить. А в конституционном мешке по пересеченной российской местности далеко не упрыгаешь.

В мире не было еще ни одного случая, когда бы федерация возникла за счет распаковки унитарного государства. Федерация всегда собирается из протогосударственных единиц, когда они понимают, что с какими-то функциями не справляются. А у нас существующее деление на субъекты федерации - результат сталинской нарезки территорий. Формирование государства - это всегда контракт внутри гражданского общества вокруг общих ценностей, общих целей, общих благ. Для этого нужен определенный уровень общественного сознания, должно быть соучастие населения в создании этой конструкции