В беседах с корреспондентом "Эксперта" свое мнение высказали участники парламентских слушаний по проблемам предстоящей реформы государственного устройства страны.
Петр Щедровицкий, директор Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, профессор:
- С моей точки зрения, разграничение полномочий - это динамический процесс, призванный каждый раз отвечать на вновь возникшие проблемы, реагировать на новые ситуации и новые вызовы. А подчиняется этот процесс так называемым принципам субсидиарности. Субсидиарность имеет две стороны. Во-первых, любое полномочие должно быть спущено на тот уровень, где оно максимально приближено к потребителю. Чем ближе полномочия к человеку - тем лучше.
Но есть вторая сторона. Мы можем передать полномочие нижележащему уровню управления, а ресурсов для исполнения у него нет. Мы спускаем полномочия, а они там не могут быть выполнены, потому что нет финансовых оснований. У нас сегодня огромное число муниципальных образований и достаточно большое - до трети - число субъектов федерации финансово несостоятельны. Если бы это происходило с промышленным предприятием, мы назвали бы его банкротом. И это чрезвычайно серьезный вызов всей системе государственного управления.
Если половина трудоспособного населения Курганской области ездит работать в Тюмень, то давайте оценим это как реальную проблему. Если у нас в некоторых областях в десятках муниципальных образований просто нет жителей, давайте про это скажем. Нельзя все время закрывать глаза на объективные процессы, которые происходят в силу новой экономической ситуации и в силу того, что идут потоки миграции - трудовой, образовательной. В одних местах население прибывает, в других - убывает. Есть объективность, не замечать ее в системе административного управления, делать вид, что всего этого нет, - как минимум глупо.
Мы говорим - инвестиции. Но инвестиции не придут на кладбище. Любой инвестор оценивает, насколько эффективно будут использоваться его средства. Если там нет бизнеса, если там нет трудоспособного населения, никто туда никаких денег никогда не даст. Не нужно строить иллюзий, не нужно выдумывать. По большому счету, инвестиции - это ведь перераспределение финансов и перемещение предпринимательского фактора. Государство перераспределяет ресурсы, и глобальный рынок по-своему делает это.
Теперь о федерации. Сколько федераций - столько и разных ситуаций. В мире не было еще ни одного случая, когда бы федерация возникла за счет распаковки унитарного государства. Такого вообще еще не было. Федерация всегда собирается из протогосударственных единиц, когда они понимают, что с какими-то функциями не справляются. С военной агрессией, с экономическими задачами. А у нас существующее деление на субъекты федерации - результат сталинской нарезки территорий.
Я понимаю, что Россия образовалась неожиданно. И в этом смысле государства вообще не было. Оно должно быть хоть как-то учреждено. И это были элементы некоей учредительной конструкции. Но, по большому счету, формирование государства - это всегда контракт внутри гражданского общества вокруг общих ценностей, общих целей, общих благ. Для этого нужен определенный уровень общественного сознания, должно быть соучастие населения в создании этой рамочной конструкции.
А мы сегодня не понимаем, какая армия нам нужна, мы не понимаем, какие инфраструктуры государство должно создавать. Вот мы носимся с проблемой энергетики, а ведь гораздо важнее сейчас другие инфраструктуры: образовательная, медицинская, расселения. А мы вот уперлись - два года судачим. Наконец доведем все дело до того, что уже все явочным порядком все будет реформироваться. Почему? Потому что нет понятия о том, что считать общим делом. Посмотрите, что происходит с населением, население сворачивается в Центральный регион, опустынивая Дальний Восток, Сибирь и проч. А что это значит реально? Это значит, что затраты на удержание этой территории будет нести государство, мы с вами. И какой бизнес здесь удержится при таких затратах?
Я считаю, что для реформы Конституции должны созреть условия, должна быть выделена совокупность конституционных споров, которые задают зону ближайшего развития рамочного законодательства, а после этого надо смотреть и думать. Нет проблемы менять Конституцию. Есть проблема жить по Конституции.
Леонид Рокецкий, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления:
- В Конституции записано, что местное самоуправление - самостоятельная ветвь власти. Сейчас она власть второго сорта. Новый закон определяет более четко, что такое муниципальный орган самоуправления и где он может создаваться. У местного самоуправления должны быть определенные признаки: общая территория, муниципальная собственность, школа, магазины, котельная и проч. И оно должно иметь свой бюджет. В новом законопроекте прописывается, за какие вопросы оно обязано отвечать, и больше никто за эти вопросы не отвечает. А если местному самоуправлению не хватает денег для исполнения своих обязанностей по закону, государство через субвенции и дотации должно его до каких-то средних нормативов дотянуть.
Но есть и другие дела. Например, надо пустить автобус, который соединяет три-четыре таких самоуправления. Кто будет этим заниматься? Или линия электропередачи, очистные сооружения там, где несколько муниципальных образований. Поэтому в проекте прописано, что создается еще один уровень самоуправления, который выполняет общие функции. Этот же уровень может выполнять еще и поручения государства или субъекта федерации. А что это может быть? Например, регистрация актов гражданского состояния, которая сейчас передана субъекту федерации. Или образование, ведь именно на этом уровне делается образовательный процесс. Надо, чтобы люди чувствовали, что они на свой налог нанимают учителя, который должен учить их детей.
И я думаю, что надо отдать по максимуму полномочия с федерального уровня на уровень субъекта федерации. Например, все работники санэпидстанций на всей территории России - это федеральные служащие. В каждой области их больше тысячи. Не лучше ли оставить сотню для контроля и решения межрегиональных проблем, а остальных отдать губернатору. Пусть он этим управляет.
А кое-что надо, наоборот, вернуть на федеральный уровень. Например, сегодня регионы занимаются военкоматами, а регистрацию военнообязанных ведут жэковские паспортистки - причем даже не на деньги местного бюджета, а за счет вашей квартплаты. А на каком основании? Это задача сугубо Министерства обороны, это исключительные полномочия федерального центра.
Надо понимать и нравственный характер обсуждаемого законопроекта о местном самоуправлении. Ведь при всех властях мы воспитываемся иждивенчески. Кто-то обязан учить детей, кто-то - лечить, давать автобус, а я могу написать письмо и пожаловаться. И приедут, решат. Отсюда равнодушие к любой власти, равнодушие к выборам. Зачем эти выборы? А теперь будет ясно. Избирай себе кого хочешь, если избрал не того - кусай себе локти. Собственно, в этом и состоит формирование гражданского общества.
Говорят, что не будет самоуправления, потому что нет финансовой базы. Надо говорить по-другому: никогда не будет финансовой базы, если не будет самоуправления. Вот все ведут борьбу с коррупцией. И будут долго вести эту борьбу. Почему? Сейчас деньги для какой-нибудь сельской школы проходят через два министерства и несколько департаментов региональной администрации. А теперь, если эти функции будут у муниципалитета, деньги прямо будут поступать в школу - меньше рук, меньше возможностей для злоупотреблений.
Надо хотя бы подоходный налог платить по месту жительства. Сегодня государство прихватило все хорошие налоги, и на поводке всех держит, дает обратно дотации, субвенции. Но я думаю, что это временно. Мы сейчас решаем, чтобы в тех налогах, которые идут в субъект федерации, обязательно часть была гарантирована местному самоуправлению. Многое надо менять и в Налоговом кодексе, и в бюджетной системе.
Владимир Лысенко, заместитель председателя Комитета по делам федерации и региональной политике Государственной думы, доктор политических наук:
- Когда президент Путин заговорил о необходимости проведения второго этапа федеративной реформы, я подумал, что она направлена на большую децентрализацию федерации. Но вместо того, чтобы сделать ясный закон о разграничении полномочий, стали менять все. Получился закон, который после Конституции будет вторым, наверное, по значимости из того, что было принято в России, и который претендует на совершенно новое прочтение многих вещей. И когда все это вместе удалось проанализировать, то мы увидели, что на самом деле идет очень жесткая централизация власти, полномочий и ресурсов.
Понять такую тенденцию можно. Так получилось, что президент в нашей стране отвечает за все, и когда где-то замерзают трубы, люди критикуют не только местное начальство, но и центральную власть. Видимо, центр хочет получить больше инструментов воздействия на жизнь в регионах. Однако на самом деле, думается, каждый уровень должен решать свои задачи и иметь для этого достаточно ресурсов.
Что касается практики заключения двусторонних договоров между центром и регионами, то ее действительно следует резко лимитировать. Я согласен с комиссией Козака в том, что такие отдельные договоры нужны только с очень специфическими регионами - скажем, с Калининградской областью, которая является эксклавом. Но что касается, например, претензий Татарстана на эксклюзивные отношения, я считаю, что оснований для этого нет. Очень важно, что в процесс будут включено Федеральное собрание. Таким образом вероятность волевых решений и кулуарных договоренностей центральной исполнительной и региональной властей снизится.
