Стеклянный потолок

Проблема модернизации страны упирается в проблему модернизации госаппарата. Проволочки и паллиативы в решении второй все более усугубляют первую

В судьбе реформы госслужбы наступает решающий момент: 11 марта в Госдуме состоятся парламентские слушания по законопроекту "О системе государственной службы РФ", а через несколько дней документ будет рассматриваться депутатами во втором - содержательном - чтении. Сама концепция реформы, по мнению экспертов, достаточно прогрессивна: чиновников предполагается набирать на основе открытых конкурсов, их карьера, а равно и зарплата ставится в зависимость от результатов их деятельности, а вознаграждение будет сопоставимо с уровнем окладов в частном секторе. Но эти достоинства концепции только ужесточают борьбу интересов, сопровождающую весь процесс подготовки реформы. Жестко отстаивать ее суть стараются руководители рабочих групп по выработке законопроектов, заместители главы президентской администрации Дмитрий Козак и Дмитрий Медведев (за которыми стоит сам президент). По ту же сторону баррикад и экономические ведомства - Минфин и Минэкономики. Но оппонирует им - как открыто, так и под ковром - сила цепкая и многочисленная.

Многолик и вездесущ

Ядро госаппарата составляет старое советское чиновничество, и специалисты не судят его слишком строго, потому что аппарат худо-бедно, но работает. Среди чиновников федеральных органов каждый второй (!) работает еще с брежневских времен. Вместе с работниками горбачевского призыва они составляют почти две трети. Но этот контингент можно назвать уходящей натурой, поскольку он не воспроизводится. Типичный представитель старой гвардии - пенсионер (почти десятая часть аппарата) или в предпенсионном возрасте, а потому другой работы не ищет. Хотя сидит более или менее спокойно: конкуренции нет - в следующем возрастном эшелоне (35-40 лет) статистика регистрирует провал.

Вокруг ядра довольно разношерстная публика. Сверху - молодые руководители, министры и их заместители. Даже сторонний наблюдатель между этими группами чувствует постоянное напряжение. Кроме того, есть многочисленная армия рядовых исполнителей - тех, кто носит бумажки, излишне говорить, что в основном это женщины. Есть в госаппарате и молодежь - она использует его как трамплин и быстро уходит.

Образовательный уровень госслужащих, как говорится, оставляет желать лучшего. Если ведущие, главные и высшие должности в федеральных органах в центре почти все заняты специалистами с высшим образованием, то на среднем уровне пятая часть имеет лишь среднее специальное, а среди младших чиновников соотношение еще хуже: 37% с высшим против 43% со средним специальным образованием. Остальные же 20% не имеют и среднего профессионального, что впрямую противоречит закону.

Из этих печальных фактов, как ни странно, вытекает обнадеживающий вывод: если госаппарат столь разнороден, то вряд ли у него есть консолидированная позиция. И это хорошо, поскольку чиновник, по определению, существо инертное и опасающееся новаций. И круговая оборона, занятая всем аппаратом по отношению к реформе, могла бы пустить ее под откос. Самую консервативную позицию занимает, конечно, ядро, но эксперты не склонны преувеличивать опасность фронды с его стороны: через десять лет этих людей на госслужбе уже не будет.

Что до общей численности, то на самом деле аппарат вовсе не раздут. Просто так принято считать, потому что чиновник наш вездесущ - регулирует все и вся, и роль его гипертрофирована. Самый большой прирост численности был зарегистрирован в 1995 году - 6%, а в целом с 1994-го по 2001 год число аппаратчиков в исполнительной власти увеличилось на 15,1%, по всем ветвям власти - на 15,8%. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен возникновением новых демократических и рыночных институтов: арбитражные суды, Счетная палата, корпус судебных приставов и т. д. К началу 2000 года плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалась от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкийском автономном округе, а средняя плотность по стране - 7 чиновников, что гораздо меньше, чем в развитых странах.

Чего они хотят

Доходы госслужащих - еще один миф: считается, что чиновник гребет взятки обеими руками и катается как сыр в масле. Это распространенное заблуждение привело к тому, что из всех статей бюджета депутаты - из популистских соображений - любят экономить более всего на расходах на госаппарат: одобрение электората обеспечено. Закрытость и таинственность, которой любят окутывать свою деятельность чиновники, не идет им на пользу, но расстаться с этой традицией они и сегодня не готовы.

Исследования, проводившиеся недавно Высшей школой экономики исследований среди государственных и муниципальных служащих шести регионов РФ, показали, что чиновничество, невзирая на разницу в возрасте и образовании, практически единодушно в одном - оно против прозрачности госаппарата. Утверждение Маркса, что тайна есть сфера деятельности бюрократии, свой актуальности не потеряло.

На самом же деле, рядовой работник госаппарата - человек бедный, живет он почти так же плохо, как и обычный бюджетник, что особенно заметно в богатой Москве. На конец 2000 года денежные доходы на душу населения составляли в ней 13 898 руб., тогда как среднемесячная зарплата (включая выплаты социального характера) работников федеральных органов составляла в столице 3 672 руб. У чиновника есть, конечно, кое-какие привилегии: скажем, пенсия выше, чем у рядовых граждан. Есть медицинское обслуживание, но его качество зависит от ведомства: в богатом - лучше, в бедном - то же, что и у всех. Да и пользоваться им не удобно тем, кто живет за городом. А большое число чиновников федеральных ведомств живет как раз в Подмосковье, потому что москвичей за эту зарплату на эту работу не заманишь. Чиновники помоложе предпочли бы, чтобы им выдали ту сумму (или даже меньшую), что идет на ведомственное медобслуживание, даже не на руки, а в виде некоего бонуса на медицинскую страховку. То есть молодое поколение ориентировано именно в том направлении, в каком собственно и движутся реформы - прямые выплаты вместо натуральных льгот.

Любопытно дело обстоит и с другой чиновничьей привилегией - с транспортом. Эксперты подсчитали, во что обходился транспорт для первого замминистра: стоимость этих услуг (шофер, гараж, машина) втрое превышала его денежное содержание (считали до июньского повышения зарплат по указу президента Путина). Чиновники говорят: выдайте мне на руки хотя бы часть этих денег, я буду брать такси. Или заключу договор на извоз с соседом, у которого есть машина.

Опрос чиновников показывает, что они, с одной стороны, недовольны своим положением и хотят перемен. С другой - понимают, что его изменение к лучшему породит конкуренцию, которой многие могут не выдержать. А пока утешаются тем, что, пусть за нищенскую зарплату, служат государству и обществу.

Чего мы от них хотим

Общество хочет от чиновника простых вещей: чтобы он был достаточно квалифицирован, не слишком дорог, результативен и не вороват. Макс Вебер определяет идеальную бюрократию сходно: рациональна, аполитична и высококвалифицированна. На еще одну важную функцию бюрократии - символическую - обращает внимание профессор Яцек Коханович, специалист по политической экономии реформ. Он напоминает, что бюрократия, "подобно флагу, национальному гимну, военной униформе или президентской резиденции, является символом, через который воспринимаются государство и вся нация. Граждане, которые должны общаться с неэффективными или коррумпированными чиновниками, не будут уважать государство, и тогда связи, объединяющие общество в целое, ослабнут". Последние слова вообще похожи на диагноз, симптомы этой болезни нам слишком хорошо знакомы.

Особенно удручает экспертов "неклиентоориентированность" российского чиновничества. То есть госаппарат надо заставить действовать по известному принципу сферы обслуживания - клиент всегда прав, - а этого у нас нет и в помине. По крайней мере в федеральных госорганах. Несколько лучше дело обстоит в провинции: чиновничья зарплата для провинциалов привлекательна. А кроме того, в глубинке, где все друг друга знают, деятельность госслужащих носит менее анонимный характер.

Помимо дурной традиции этот порок объясняется и чисто формальными причинами: наши госслужащие служат не обществу и даже не государству, а ведомству. То есть трудовой договор заключается с ведомством, хотя по логике его следовало бы заключать с Российской Федерацией. Разница большая. Человек увольняется из одного ведомства и идет наниматься в другое - как бы заново. Тогда как он, служащий РФ, должен иметь возможность переходить по горизонтали. А также с уровня на уровень: с федерального уровня на региональный и муниципальный - и наоборот. Это дало бы возможность отслеживать миграцию чиновников, составить полную базу данных госслужащих, где бы регистрировалось все: как поощрения, так и проступки. А сегодня у нас чиновник может со скандалом уйти из одного ведомства и преспокойно перейти в другое: общество его не контролирует.

Специфика госслужбы такова, что с одной стороны чиновник - по сути менеджер, а с другой - его служба имеет много общего с военной. И везде в мире разговоры вокруг повышения ее эффективности сводятся к тому, какой аспект должен преобладать. То ли требовать от чиновника военной дисциплины и ставить его в условия жесткой иерархии, то ли строить госслужбу на принципах корпоративного управления. Тенденция, зародившаяся в США и ставшая в 60-х годах преобладающей, сводится ко второму подходу - за рубежом это называют new public managment. В то же время очевидно, что эта тенденция ближе пользователям, особенно представителям бизнеса, тогда как сами чиновники предпочитают традиционные подходы.

Равнение на Новую Зеландию

Сегодня в России нет традиции выращивания чиновников. Партийная система разрушена, специалистов по госуправлению, обладающих опытом и признанных мировым сообществом, нет: наша школа только зарождается. В этих условиях западный опыт не мог не учитываться, но от позиции начала 90-х, когда преобладала формула "сделаем как в Америке", законодатели, к счастью, отошли.

Как было сказано, передовые позиции в деле реформирования госслужбы занял англосаксонский мир, а абсолютным лидером является, что любопытно, Новая Зеландия, выстроившая, по мнению экспертов, самый гибкий механизм сочетания новых и традиционных подходов. Краеугольный камень реформы - ответ на вопрос: чем должен определяться уровень зарплаты чиновника? Фактом занятия определенного кресла или результатом его профессиональных усилий? Выбрать что-то одно невозможно - госслужба сложна и многолика. Поэтому реформаторы любой страны сочетают оба подхода, разница лишь в том, какую долю того и другого они выбирают. Даже Франция, больше прочих тяготеющая к традиционному варианту, только им уже не ограничивается.

Простое наложение западных схем на нашу действительность невозможно, поскольку российское государство никогда не было демократическим. А сегодня ситуация такова: политико-юридическая структура государства демократическая, а оставшийся от прежних времен аппарат не адекватен системе и заставляет и ее работать вхолостую. Сходная ситуация была в бывших соцстранах, хотя они не укоренились в социализме так глубоко, как мы. За образец можно было бы принять то, что происходило после войны в Германии и Японии. Но там государственная машина была полностью разрушена и строилась заново.

Активно реформирует свою госслужбу Китай, но китайская модель слишком походит на советскую: там аппарат развернут снизу вверх - к власти, а мы стремимся от этого уйти. Собственно, китайцы пытаются приспособить к требованиям new public managment - оплата по заслугам (merit system), клиентоориентированность, бизнесподобное поведение чиновника и т. д. - свою, остающуюся незыблемой, систему "ганьбу" (номенклатуры). Это тоже не наш путь, и потому нам приходится искать собственную формулу сочетания двух подходов. Представленный в Думу законопроект - это результат компромисса, хотя с заметным креном в сторону мировой тенденции.

Реформа госслужбы. Дубль второй

Законопроект "О системе...", подготовленный рабочей группой, возглавляемой Дмитрием Медведевым, - это уже вторая попытка подобной реформы. Ныне действующий закон - "Об основах госслужбы РФ" - был принят в 1995 году и в целом соответствует основным параметрам new public managment: гибкая форма оплаты, конкурсность, кадровый резерв и т. д. И поскольку он, как и новый, носит рамочный характер, то его авторы, в частности депутат ГД Владимир Южаков, считают, что следовало бы продолжать работу, наполняя рамки содержанием (к документу требовалось более 40 законодательных актов, но не был принят ни один), а не начинать все сначала. Оппоненты же отвечают, что в действующем законе отсутствует принципиальная вещь, которая является стержнем нового документа: с него начинается выстраивание единой системы госслужбы, определенным образом ранжирующей всех ее участников. Включая и силовые структуры. То есть военные звания, дипломатические чины и прочие уровни иерархии будут выстроены в общую систему. Сейчас это - квалификационные разряды, а будет называться классными чинами.

По идее, эта система должна помочь чиновнику выстраивать его карьеру и не плодить конфликты интересов. Каждого служащего постоянно продвигать вверх невозможно, госслужба - это пирамида, и чем ближе к вершине - тем меньше должностей. На Западе это называется "стеклянным потолком": я вижу, что там наверху, но туда не пробьюсь. Этот тупик можно попытаться компенсировать лычками и соответствующей материальной компенсацией. А кроме того, есть возможность сопоставления чиновников разных ведомств. Скажем, командир полка приравнивается по положениям законопроекта к начальнику отдела. Предлагается для начала приравнять их в окладах, хотя всем ясно, что воинская служба гораздо тяжелее, что должно отражаться в материальном вознаграждении.

По мнению разработчиков, система должна стать взаимопроницаемой и дающей возможность обмена по горизонтали. Чтобы было ясно, кто кому должен отдавать честь, подчеркивает член рабочей группы Павел Кудюкин. Важно даже не равенство, а общие принципы - оплаты труда, социальных гарантий и т. д. То есть создается некий аналог "Табели о рангах", существовавшей вплоть до 1917 года, когда в России существовало три вида службы: военная, штатская и придворная. Приоритет военной службы существовал всегда: гражданский госслужащий на военной службе получал больше, чем на том же уровне, но на гражданке. И личное потомственное дворянство присваивалось на военной службе на более низком уровне, чем на гражданской. В конце ХIХ века потомственное дворянство можно было получить, дослужившись до действительного статского советника, что соответствует генерал-майору в военной службе. А в военной службе дворянство мог получить майор.

Однако то, что человек с ружьем встраивается в иерархию госслужбы, вызывает сомнения у некоторых экспертов: усматривающих здесь попытку, как выразился депутат Южаков, "за широкой спиной военнослужащего спрятать военных чиновников". Да, солдат состоит на службе у государства. Но он не отвечает за то, как работает его ведомство, скорее он может быть его жертвой, в чем мы слишком часто убеждаемся на примере бюджетного финансирования действующей армии. Если мы смешаем все в одну кучу, убежден Южаков, нам понадобится специальный закон о чиновниках, поскольку главная проблема - в них.

"Самотрепанация черепа"

Лев Якобсон, первый проректор Государственного университета "Высшая школа экономики":

- Я согласен, что реформа госслужбы - это камень преткновения. Проблема в том, что от российского чиновника слишком многое зависит. Я бы даже сказал, что есть такой критерий в определении масштабов бизнеса - крупный, мелкий и средний: чиновник какого уровня может этот бизнес прихлопнуть. Малый бизнес это тот, какой может прикрыть даже милиционер. Уверяю вас, что в условиях несовершенства отчетности это - лучший критерий. Отсюда и вытекает, что реформа госслужбы - ключевая проблема развития бизнеса в России. Социальные проблемы, к сожалению, тоже решает столоначальник, а потому необходимо сделать так, чтобы он работал осмысленно. В этом отношении мы пока что ближе всего к странам третьего мира. Чиновника надо поставить в такие условия, чтобы он работал не на себя, а на то дело, к какому приставлен. Менталитет менять долго, давайте менять правила игры: как писал нобелевский лауреат Джеймс Бьюкенен, государственные институты надо выстраивать так, чтобы они побуждали плохих людей достигать желаемых целей. А хорошие и так будут работать должным образом. Сравним меру лояльности наемного менеджера частной фирмы и госчиновника: менеджер тоже может работать больше на себя, чем на хозяина, но в госучреждениях, согласитесь, эта проблема гораздо острее. То есть с корпоративным управлением дело обстоит гораздо лучше, чем с государственным: система ограничений и стимулов там гораздо эффективнее. Нечто подобное надо выстраивать и для госаппарата.

В статье под таким названием "Эксперт" (N46 за 2002 год) уже писал об одном из важнейших аспектов реформирования госслужбы. Точнее, о главной опасности на ее пути: кто будет осуществлять реформу? Изнутри госслужбу реформировать невозможно, но делать это извне руками людей, не знающих, как функционирует аппарат, тоже было бы авантюрой. Появляется искушение создать некий управляющий орган, и такое положение в законопроекте присутствовало.

Но этот безусловно политический вопрос вызвал наверху такие трения, что статья из законопроекта оказалась изъята. По функциям это должен быть федеральный орган в системе исполнительной власти. Но если это - министерство, то встает вопрос: а кто будет управлять, например, служащими администрации президента (АП)? Ведь самый высокопоставленный госслужащий РФ (в категории "Б") - это руководитель АП. Выше - только категория "А": по закону 1995 года, это -президент, премьер-министр, министры, депутаты, судьи, то есть лица, занимающие конституционные должности. По сути - политические фигуры. И какого же министра поставят управлять аппаратами Госдумы и Совета Федерации? Аппаратами судов?

Иными словами, мы здесь впадаем в противоречие с принципом разделения властей. Кроме того, есть и естественные исторические опасения: не станет ли этот орган реинкарнацией приснопамятного Учраспреда, новым суперминистерством, которое поднимется чуть ли не выше президента? Ведь Учраспред (в 20-е годы отдел в системе ЦК РКП(б), создавший систему советской номенклатуры и в конце концов подмятый под себя Сталиным) отвечал как раз за подбор кадров. Вот тогда и выяснилось, что тот, кто расставляет кадры, в конечном итоге контролирует все.

Сейчас эти функции разнесены по разным ведомствам: частично их исполняет АП, частично Минтруда, частично аппарат правительства, частично Минфин. В действующем законе предусмотрен Совет по кадровой политике при президенте, он был сформирован, но просуществовал меньше двух лет. Кроме того, подобной структуре необходим постоянно действующий аппарат - на общественных началах этого не сделаешь.

Сегодня за реформу госслужбы отвечают межведомственные группы во главе с премьер-министром Михаилом Касьяновым и замглавы АП Дмитрием Медведевым. Координатор - АП и несколько заказчиков (семь министерств). То есть дело реформ по факту находится в руках чиновников. В других странах подобные мероприятия проходили под плотным общественным контролем, чего у нас нет. Реформой немного интересуется бизнес, но делает это очень боязливо. Дополнительная сложность заключается в том, что модернизация госслужбы не может быть уделом конкретной политической силы, что доказывает зарубежный опыт. В Новой Зеландии она стартовала в начале 80-х после поражения на выборах консерваторов, которых сменили лейбористы. Но аналогичные реформы в Великобритании начались как раз поражением лейбористов и победой консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер. Во Франции перестраивать госаппарат начали социалисты под руководством Лионеля Жоспена. Так что политическая ориентация партии власти здесь ни при чем.

В истории России было по крайней мере две удачные попытки реформы госаппарата: при Александре П и в советские времена - разумеется, удачных с точки зрения поставленных задач. Сегодня задача резко усложняется. В сущности речь идет об общей модернизации, поскольку в современном - глобальном - мире государство должно взять на себя иную роль, чем прежде.

При подготовке материала использованы данные Центра трудовых исследований ГУ ВШЭ

Владимир Южаков, депутат Госдумы, заместитель председателя Комитета по делам Федерации и региональной политики:

- Когда власть в Кремле сменилась, то вместо того, чтобы продолжить процесс, она пошла по пути написания нового рамочного закона, начав таким образом все сначала. С точки зрения развития законодательства я здесь логики не вижу. Новый закон более рамочный, чем прежний - он требует начинки, без которой не может работать. Есть и еще одна опасность: в действующем, например, прямо записано, что денежное содержание должно определяться федеральным законом, а в новом к этой формулировке добавлены слова "и иными нормативно-правовыми актами". То есть создается возможность вопросы денежного содержания чиновников передать на усмотрение самих чиновников. И это не случайная формулировка. Такая же ситуация и по другим направлениям. В действующем законе прямо записано - конкурс на замещение вакантных должностей обязателен. Правда, президент Ельцин сделал потом оговорку в своих указах, что могут быть исключения, и за прошедшее время они стали массовым явлением. Но в новом законопроекте обязательность конкурса изначально представляется весьма сомнительной. При обсуждении законопроекта о гражданской службе (следующего на очереди после закона "Об основах...") мы в межведомственной рабочей группе постоянно сталкиваемся с попытками разработчиков сделать требования конкурсности необязательными: все время ищутся какие-то предлоги и лазейки для этого. То есть я вижу опасность того, что при смене рамочного закона можно потерять и те достижения, которые уже есть. И еще один принципиальный вопрос: когда вступит в действие новый закон? Мы в комитете считаем, что его второе чтение может состояться только тогда, когда депутаты смогут познакомиться - хоть в какой форме - с содержанием документов, которые составят его начинку - законопроектов о видах госслужбы: военной, правоохранительной, гражданской и так далее. Депутаты не хотят играть втемную, но здесь все в воле разработчиков.

Павел Кудюкин, директор Центра проблем госуправления при ГУ ВШЭ:

- Реформа девяносто пятого года не пошла потому, что отсутствовали два необходимых условия - политическая воля руководства и финансовое обеспечение. Места в госаппарате непривлекательны из-за низких зарплат, а если нет очереди на вакансии, значит, нет реального конкурса. Скамейка запасных очень короткая, что и позволяет ведомствам на этом основании манкировать конкурсами. Ведь как формировалось, например, новое Министерство экономического развития и торговли? Выбор был только при назначении министра и его замов, а уже на уровне начальников департаментов пришлось брать тех, кто был. Реальная конкуренция госслужбы с частным сектором более или менее присутствовала в России лишь короткий период перед дефолтом, когда средняя зарплата в госаппарате достигла трехсот долларов. Потом все снова просело. Но кое-что со временем стало меняться, скажем, отношение бизнеса к административной реформе. В начале девяностых он вел себя по принципу "купи себе немного государства", сегодня предприниматели поняли, что это тупиковый путь. Сегодня они хотят, чтобы государство занялось своим прямым делом - начало устанавливать правила игры и следило за их исполнением. Кроме того, сами чиновники недовольны своим положением. Да, госаппарат коррумпирован, но не до такой степени, как это принято думать: не во всяком аппарате можно брать взятки, даже при желании это делать. Да и не все хотят. Таким образом, недовольных в аппарате больше, чем довольных. Другое дело, что нет среди чиновников единой позиции, как надо менять положение дел. И слава богу, что нет: тогда у реформаторов было бы мало шансов. А сейчас есть возможность, если угодно, покупать лояльность чиновников.