Президент направил в Совет Федерации заключение на правительственный проект федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле", одобренный Госдумой в первом чтении два с лишним месяца назад. Это событие само по себе не имеет прецедентов, а с учетом содержания заключения иначе как скандалом его назвать трудно: на шести страницах документа законопроект подвергается уничтожающей критике, причем больше всего достается основным положениям, определяющим роль и место государственных органов в валютном регулировании.
Жесткая позиция главы государства абсолютно понятна: правительственный вариант закона делает практически невозможным введение полной конвертируемости рубля. А именно эта мера названа одним из приоритетов экономической политики в президентском послании Федеральному собранию. "Российский рубль не является свободно конвертируемой валютой: рубль не имеет свободного хождения на мировом финансовом рынке, рублями нельзя оплатить товары, приобретаемые за рубежом, и вряд ли нам удастся оплатить рублями наш внешний государственный долг", - говорит директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Виктор Ивантер. По меньшей мере странно, если новый закон не будет способствовать решению всех этих задач.
Нормативы и обременения
Необходимость модернизации явно устаревшего Закона о валютном регулировании в редакции 1992 года стала очевидна и для бизнеса, и для правительства, и для Центробанка уже давно, однако на разработку его нового варианта у чиновников ушло более двух лет. И неизвестно, на сколько еще затянулась бы эта работа, если бы у предпринимателей не лопнуло терпение и летом прошлого года РСПП не представил на суд общественности свой вариант закона о валютном регулировании и валютном контроле, предусматривающий практически полную отмену государственного регулирования валютных операций. Минфин запаниковал и в срочном порядке представил в правительство свой вариант закона, гораздо более умеренный. 14 марта этого года правительственный вариант был принят Госдумой в первом чтении. Второе чтение документа несколько раз откладывалось и в конце концов было перенесено на осень. Теперь причина этой задержки стала понятна - правительственный вариант закона не соответствует стратегическим планам президента.
Напомним, что одобренный в первом чтении вариант законопроекта о валютном регулировании и валютном контроле предусматривает плавающий норматив обязательной продажи валютной выручки "в размере, установленном ЦБ РФ, но не свыше 30%" (против сегодняшних 50%). При этом экспортеры смогут продавать валютную выручку не только на биржах и напрямую Центробанку, но и уполномоченным банкам. В то же время законопроект предусматривает обязательную репатриацию валютной выручки в срок до 180 дней и возможность введения Центробанком ограничений на проведение капитальных операций. В частности, если российская компания осуществляет за рубежом строительные и подрядные работы со сроком их оплаты более пяти лет, то может потребоваться резервирование "на срок не более двух лет суммы в эквиваленте 50% от суммы данной операции". При приобретении резидентами у нерезидентов долей, вкладов, паев в имуществе юридических лиц, при внесении резидентами вкладов по договорам простого товарищества с нерезидентами потребуется резервирование "суммы в эквиваленте 100% от суммы проводимой валютной операции на срок не более 60 календарных дней до даты осуществления валютной операции". При операциях, "связанных с обеспечением резидентами прав, удостоверенных ценными бумагами, номинированными в иностранной валюте", потребуется резервирование на срок до одного года суммы в размере до 20% проводимой валютной операции.
Споры, разгоревшиеся в ходе обсуждения законопроекта в Госдуме, касались главным образом вопроса о нормативе обязательной продажи валютной выручки: представители бизнеса настаивали на полной отмене этого требования, Минфин и Центробанк, наоборот, добивались увеличения норматива. В заключении президента, напротив, вопросу о нормативе обязательной продажи валюты не уделяется ни строчки. Речь идет о более глобальных вопросах.
Конкретнее, еще конкретнее
Две из шести страниц президентского заключения посвящены анализу терминологии, использованной правительственными чиновниками в новом законопроекте. Суть замечаний сводится к тому, что такие базовые понятия, как "внешние ценные бумаги", "валютные операции", а также "резидент" и "нерезидент", используются в документе юридически некорректно. Это обстоятельство само по себе красноречиво характеризует качество документа, но суть в том, что в нынешнем законопроекте под понятие "внешние ценные бумаги" подпадают, в частности, еврооблигации российских компаний. Соответственно, на них должны распространяться все предусмотренные законом ограничения, включая режим счета и требования о резервировании средств. Это положение существенно осложняет выход российских компаний на мировые рынки капитала и должно быть отменено. "Под термином 'внешние ценные бумаги' должны пониматься ценные бумаги, эмитентом которых является нерезидент", - отмечается в заключении.
Но главное не в терминах: в заключении содержится явное требование сокращения полномочий правительства и Центробанка в сфере валютного регулирования.
Например, законопроект предусматривает, что порядок осуществления отдельных видов валютных операций движения капитала устанавливается не законом, а решениями правительства и Центрального банка. В частности, правительство и ЦБ могут вводить ограничения по совершению отдельных видов валютных операций движения капитала, а Центробанк к тому же может устанавливать ограничения на покупку валюты на внутреннем валютном рынке . По этому поводу президентское заключение напоминает, что "в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограниченны только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Другими словами, если вводите ограничения, то извольте объяснить, каким образом они способствуют укреплению обороны и безопасности страны.
В принципе введение любых валютных ограничений нетрудно объяснить заботой об экономической безопасности государства, но только в случае финансового кризиса. Но в то же время главной задачей Центробанка и правительства как раз и является недопущение подобных кризисов. "Кризисы порождаются неправильной макроэкономической политикой, которая создает условия для того, чтобы в страну приходил спекулятивный капитал, а не мягким валютным регулированием, - говорит по этому поводу главный экономист ИК 'Тройка Диалог' Евгений Гавриленков. - Если государство сохранит за собой возможность регулировать капитальные потоки, резервировать средства, то оно тем самым не берет на себя никакой ответственности за проведение макроэкономической политики. В итоге оно может раздувать непроцентные расходы, увеличивать заимствования. То есть само создаст все условия для кризиса, а потом будет 'экспроприировать' или 'резервировать' деньги бизнеса. Конечно, никто не исключает форс-мажорные обстоятельства, тогда какие-то антикризисные меры могут быть применены. Но условия, при которых эти меры будут рассматриваться как допустимые, не должны быть порождены экономической политикой государства, когда, например, государство наращивает свой долг, непроцентные расходы или проводит неадекватную курсовую политику".
Все остальные замечания к законопроекту фактически сводятся к более подробному анализу правомочности введения чиновниками тех или иных валютных ограничений. Например, в п. 1 ст. 4. законопроекта предусматривается, что "валютное законодательство Российской Федерации включает в себя наряду с федеральными законами и иные нормативные правовые акты". "Эта формулировка нуждается в уточнении", - не без ехидства отмечают авторы заключения. Дело в том, что, по Конституции, ни нормативные акты субъектов РФ, ни документы федеральных органов исполнительной власти не могут входить в состав валютного законодательства.
Степень свободы
Критиков у заключения оказалось не меньше, чем у самого многострадального законопроекта. Причем если одни критикуют заключение за излишний либерализм, то другие - за избыточную консервативность. "Заключение президента правильное по сути, но излишне мягкое, - считает председатель 'Круглого стола бизнеса России' Петр Мостовой. - Например, ряд положений закона просто противоречит Конституции, а в заключении сказано 'не вполне соответствуют'. Поскольку заключение носит правовой характер, то имеется два выхода - либо все ограничения вычеркнуть, либо все детально прописать. Выбор же между первым и вторым вариантом зависит уже не от правовых мотивов, а от экономической целесообразности. На мой взгляд, экономическая целесообразность сегодня требует снять ограничения. А непонимание этой целесообразности в законопроекте проявляется в том, что вместо того, чтобы разумным образом ограничивать осуществление только капитальных операций, правительство заложило возможность регулировать практически любые виды операций, например, к капитальным операциям отнесены многие текущие - получение кредита в иностранном банке и другие".
В необходимости устранить все валютные ограничения уверен и экономист компании "Тройка Диалог" Антон Струченевский: "Российской экономике валютная либерализация не может повредить в принципе, ведь по сути мы уже живем в абсолютно свободном мире - никакими административными барьерами невозможно остановить вывоз капитала из России".
Аргументы противников либерализации тоже, мягко говоря, не блещут разнообразием. Их всего два. Первый - слабость российских банков. "Либерализация хороша для тех, кто осуществляет активные экспортно-импортные операции, связанные с валютой, но для каких-то секторов экономики это не очень хорошо, - говорит ведущий эксперт Центра развития Дмитрий Лепетиков. - Например, банковская система от либерализации валютного регулирования сейчас не только приобретет, но и потеряет в связи с вероятным перетоком части клиентов напрямую в иностранные банки. В любой стране государство должно защищать интересы своих структур - полное открытие рынка будет означать, что наши структуры (банки и прочие) вынуждены будут конкурировать с более сильными структурами без всякой господдержки. Это может дать неблагоприятный эффект - то, что случилось в Восточной Европе (Польше, Чехии, Венгрии), когда национальная финансовая система стала полностью контролироваться иностранным финансовым капиталом".
Вторым аргументом в пользу сохранения валютного регулирования служит слабость всей отечественной экономики в целом. "Задача валютного регулирования обеспечить интересы государства в части поддержания курса национальной валюты, а валютное регулирование - это единственный действующий механизм регулирования устойчивости рынка, имеющийся у Центробанка, - считает вице-президент Ассоциации российских банков Андрей Емелин. - И если учесть, что Россия зависима от цен на нефть и притока иностранной валюты, полностью либерализовать валютный режим не имеет смысла. Представим, например, что резко падают цены на нефть, до десяти долларов. При этом резко снижаются поступления валютной выручки в страну, постепенно начинают уменьшаться золотовалютные резервы ЦБ, а в это время в законе о валютном регулировании предоставляется право всем резидентам открывать счета за рубежом и использовать их для расчетов по экспортно-импортным операциям. В итоге все денежные потоки остаются за пределами России".
Закон толстый или тонкий?
Наибольший резонанс вызвал пункт заключения о необходимости дать в законе о валютном регулировании исчерпывающий перечень валютных операций, которые подлежат специальному регулированию, "и считать все остальные операции текущими валютными операциями". Представители Минфина и Центробанка сразу заявили, что предусмотреть все ситуации, при которых может возникнуть необходимость введения валютных ограничений, в принципе невозможно. "Мы тоже хотели серьезно и четко прописать варианты ограничений, но их действительно технически невозможно прописать, - заявил вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин. - Более того, по характеру регулирования это не всегда нужно". С этим согласны и представители Ассоциации российских банков. "Мне кажется, не совсем корректно делать закрытым перечень капитальных операций, - говорит Андрей Емелин. - Например, в МВФ существует перечень текущих операций, а капитальные операции остаются в открытом списке. Президент же предлагает те операции, которые относятся к разряду капитальных, но не должны ограничиваться, перебросить в текущие, что неправильно. Разумнее прописать в капитальных операциях те операции, которые могут осуществляться свободно всегда. Если изначально исходить из того, что мы не доверяем нашим регулирующим органам, то их надо просто разгонять. А от произвола чиновников можно обезопаситься, например, следующим образом: ЦБ получает право вводить те или иные меры чрезвычайного характера сроком на месяц, с обязательным вынесением вопроса об утверждении этих мер в Государственную думу или даже на рассмотрение самого президента. Вот механизм гарантий, который может быть прописан в законе".
Независимые эксперты также сомневаются в целесообразности и возможности сделать исчерпывающий закон, предусматривающий все возможные в реальной жизни ситуации. "Я не думаю, что можно в этом законе прописать все, и технически, и концептуально, - говорит Дмитрий Лепетиков из Центра развития. - Сложившаяся у нас система валютного регулирования ориентирована на то, чтобы давать полномочия органам валютного контроля, прежде всего ЦБ. Новый закон валютного регулирования ориентирован на создание другой, новой системы, и не очевидно, что эта новая система может быть создана быстро. Поэтому стоит сделать рамочный закон более открытым".
Кроме того, основные проблемы бизнеса связаны сегодня не столько с излишне широким перечнем капитальных операций, сколько с неповоротливостью чиновников. "Даже сегодня валютное законодательство позволяет проводить капитальные операции, - говорит заместитель генерального директора по вопросам аудиторских и консультационных услуг финансовым институтам фирмы ФБК Алексей Терехов. - Но то, как государственные органы, включая Центробанк, выполняют возложенные на них функции, как раз и вызывает особую критику бизнеса: процедура получения разрешений в Центробанке заняла столько времени, что сделки в конце концов просто теряют смысл. Вот эту проблему и надо решать в первую очередь".
