Реформа ЖКХ, а точнее, улучшение качества коммунальной жизни граждан России, возможна только в том случае, если в эту сферу будут привлечены частные компании и частные же деньги - это соображение все более завоевывает умы чиновников. Как это ни странно, и частный бизнес в последнее время проявил удивительно мощный интерес к ЖКХ. Самый яркий информационный всплеск породил консорциум весьма крупных компаний России: весной этого года Газпромбанк, РАО "ЕЭС России", ЗАО "Ренова", компании "Интеррос", "Евразхолдинг", "Кузбассразрезуголь" и банк "Еврофинанс" учредили ОАО "Российские коммунальные системы", которое должно будет в частном порядке заняться жилищно-коммунальным хозяйством.
На первый взгляд совершенно непонятно, зачем владельцам крупнейших российских компаний весьма запущенная сфера нашего ЖКХ. Однако этому есть экономическое объяснение. Рынок жилищно-коммунальных услуг не мал - его доля в ВВП составляет 3-4%. В частности, объем рынка услуг водоснабжения, по грубой оценке, составляет 1,5-2 млрд долларов (при нынешних тарифах в среднем 15 центов за кубометр и потреблении 250 литров на человека в день). Этот рынок обещает и неплохие рентабельность и обороты: на Западе частные компании, специализирующиеся на услугах по водоснабжению и канализации, работают с рентабельностью 10-20%, а их оборот исчисляется миллиардами долларов. Например, в 2002 году оборот крупнейших в мире операторов в сфере водоснабжения - Vivendi Water и Suez - составил 12,2 и 9 млрд долларов соответственно.
Однако чтобы эти цифры из потенциальных превратились в реальные, одного интереса частного капитала недостаточно. Государство в лице муниципальных властей должно продемонстрировать настоящий профессионализм, разработав конкретные механизмы передачи коммунального хозяйства в управление частникам. Механизмы, которые должны быть грамотны и с юридической, и с экономической точек зрения. Пока таких механизмов нет. Как показывает опыт Перми, сегодня муниципальные власти не умеют эти механизмы просчитывать.
Пермский опыт
По сравнению с глобальным консорциумом крупнейших российских компаний пермская инициатива кажется малостью. Но именно там, в Перми, проект участия частного капитала в ЖКХ оказался ближе всего к реальному старту. В начале апреля администрация города заключила генеральный договор о передаче городских объектов водоснабжения и канализации акционерному обществу "Современный город" - "для эксплуатации и осуществления капитальных вложений". То есть, по сути, городской водоканал был отдан в долгосрочную аренду частной компании.
Арендатор взял на себя обязательство инвестировать в развитие системы коммунального водоснабжения 20 млн долларов на первом этапе (в течение пяти лет) и 100 млн долларов - в течение всего срока действия договора (49 лет). Цифры эти сами по себе вызывают вопрос: не мало ли на полвека? И многие аналитики считают, что действительно мало, оценивая инвестиционные потребности водного хозяйства Перми в 200-600 млн долларов.
Однако город иных требований не выдвигал, и генеральный директор "Современного города" московский бизнесмен Андрей Волгин (он же президент компании "Адамант", выступившей учредителем "Современного города") пообещал пермякам, что именно столько денег будет потрачено на ремонт и замену водопроводных сетей, устаревшего оборудования, внедрение энергосберегающих технологий, приведение в порядок внутридомовых сетей. Пусть и немного, но все же намерение хорошее. Однако перейти от слов к делу оказалось объективно сложно.
Стоп-машина
После заключения договора пермская администрация должна была предпринять ряд шагов. В частности - в течение тридцати дней издать постановление о ликвидации муниципального предприятия "Пермводоканал" и завершить ее до конца года. В этот переходный период инвестору передавались объекты водоканала, и он уже сам, с 1 июня, должен был оказывать услуги водоснабжения и канализации. Однако все пошло не по заранее оговоренному сценарию. Постановление о ликвидации водоканала было подписано мэром Перми Аркадием Каменевым с опозданием на месяц, а спустя некоторое время процесс передачи был вообще приостановлен. Почему?
На самом деле, уже подписав договор, власти просто не решили, как, что и зачем они будут делать. Незадолго до этих событий губернатор Пермской области Юрий Трутнев в интервью "Эксперту" назвал генеральный договор всего лишь "рамочным соглашением". "Подписанное соглашение носит предварительный характер. Будет ли оно окончательным, станет известно в ближайшее время. Самое главное, не спешить, разработать механизм, гарантирующий интересы инвестора и его ответственность перед обществом и государством", - сказал г-н Трутнев. При этом, по его словам, учредитель "Современного города" - компания "Адамант" появилась в Перми по инициативе главы холдинга "Интеррос" Владимира Потанина. "Поэтому помимо соглашения с 'Современным городом' мы настаиваем на заключении договора с 'Интерросом', чтобы они тоже несли ответственность за проект, - заявил губернатор, заметив, что договор может быть перезаключен непосредственно на 'Интеррос': - Для нас это было бы более комфортно. Больше капитал, больше ответственность". Заместитель генерального директора "Интерроса" Сергей Алексашенко сообщил "Эксперту", что компания действительно ведет переговоры о выкупе контрольного пакета "Современного города". При этом он отметил, что договор аренды водоканала в его нынешнем виде не годится. Его нужно кардинально менять или, по крайней мере, дорабатывать.
Выходит, чиновники и бизнес на ходу пытаются cкорректировать сценарий взаимодействия. Это свидетельствует о неготовности муниципалитета к реализации подобных проектов. Хотя механизмы есть с чего копировать.
Модели
В большинстве европейских стран системы водоснабжения уже давно находятся в управлении специализированных частных компаний. Считается, что дорогу бизнесу в сферу водоснабжения проторили французы. В позапрошлом веке два банка создали дочерние компании - Generale des Eaux и Lyonnaise des Eaux - для развития городских систем водоснабжения и канализации на основе концессии.
Новый импульс этот бизнес получил в 1980 году, когда парижский водопровод совсем обветшал. Не желая резко повышать цену на воду или предоставлять дотации службе водоснабжения из городской казны, депутаты Парижа предложили схему делового партнерства муниципалитета и частных компаний.
Компании Generale des Eaux поручили управление водоснабжением на правом берегу Сены, а компании Lyonnaise des Eaux - на левом. Частники оптом покупали поставляемую муниципалитетом воду на выходе из резервуаров и перепродавали ее потребителям. Определенная в договоре разница в ценах составляла вознаграждение компаний.
Этим дело не ограничилось. Спустя семь лет была создана компания SAGEP (акционерное общество по управлению водоснабжением Парижа), в ведение которой были переданы производство, резервуары и центр управления водоснабжением. Эта компания была уже со смешанным капиталом - муниципалитет владел 72%, Lyonnaise des Eaux и General des Eaux имели по 14%. Помимо качественного водоснабжения компания должна была реализовать инвестиционную программу на сумму 4,5 млрд франков по обновлению системы водоснабжения.
Оценивать достигнутые SAGEP успехи можно по разным критериям, но главное - это качество воды, которую иностранцы принимают за родниковую. Таким образом акционерный союз местных властей и частных компаний дал парижанам неплохой результат.
Впрочем, помимо так называемой французской модели передачи водоканалов частным компаниям есть еще и английская. Чем они различаются?
Во французском варианте муниципалитет оставляет за собой право собственности на весь имущественно-хозяйственный комплекс водоснабжения и допускает частных операторов в этот сектор либо на условиях совместного владения, либо через контракты. В английской модели частный оператор полностью или частично выкупает в собственность инфраструктурные активы и финансирует их развитие за счет собственных средств. Например, в Англии предприятия водоснабжения были полностью приватизированы. Но сегодня британцы сомневаются в эффективности приватизации. У них появилась даже такая присказка: "хуже и страшнее монополиста может быть только частный монополист".
МУПы и ГУПы
В России муниципалитет является и собственником водоканалов, и управляющей компанией. Водоканалов у нас больше тысячи, и большинство из них - это либо МУПы (муниципальные унитарные предприятия), либо ГУПы (государственные унитарные предприятия). Город передает им на условиях хозяйственного ведения свое имущество, которое необходимо для обеспечения услуг водоснабжения и водоотведения. Это сети водоснабжения и водоотведения - наиболее капиталоемкий элемент всей системы, а также насосные станции, заборные станции, станции очистки воды и сооружения, уничтожающие или перерабатывающие осадки. Все это хозяйство находится в плачевном состоянии.
По мнению Андрея Капустина, директора представительства французской компании Veolia Water в СНГ (Veolia Environnement - новое название известной французской компании Vivendi Environnement), российская система самая неэффективная. Мэр города назначает директора МУП "Водоканал" и делает ему заказ на предоставление услуг. Если директор не выполняет свои обязательства по городскому заказу, чем он рискует? В худшем случае потеряет работу (хотя и это не очевидно - снять директора муниципального предприятия крайне непросто). В то же время ущерб в результате деятельности такого руководителя может быть несоизмеримым с его зарплатой или даже с объемом ежегодной реализации услуг. У независимого от муниципалитета оператора, полагают специалисты, больше финансовой ответственности, он работает на свой страх и риск, за свои деньги.
Семь раз отмерь
Можно ли считать, что в Перми все-таки положено начало партнерству муниципалитетов с частным бизнесом? Похоже, нет. По мнению большинства экспертов, случай с пермским водоканалом - не более чем демонстрация намерений. Конкретного плана действий и инвестиций здесь нет. "Вообще многие специалисты, особенно французские операторы, были удивлены быстротой оформления контракта. Они люди дотошные и привыкли сначала прояснять все вопросы и только потом что-то подписывать. Договорный процесс обычно растягивается на год. А тут ни сном ни духом - и вдруг договор с какими-то конкретными цифрами", - отметил один из наших собеседников.
Во-первых, пермяки не проработали детально условия контракта и не выставили конкретных технических и финансовых требований к оператору. Они вполне могли бы базироваться на технических и экономических исследованиях, проведенных на пермском водоканале в течение 1998-2001 годов. "Чтобы частный партнер реально смог привлечь деньги в развитие и реабилитацию инфраструктуры, муниципалитет должен быть активной стороной в разработке сделки", - отмечает Александр Баженов, в недавнем прошлом заместитель директора по Восточной Европе компании Ondeo Services группы Suez. "Обычно в контракте, который город заключает с независимым оператором, указывается перечень услуг, предоставляемых оператором, их качество, - рассказывает о международной практике заключения подобных соглашений г-н Капустин из 'Веолия Вотер СНГ'. - А главное, четко оговаривается механизм ответственности сторон и порядок возмещения ущерба, который может быть причинен действиями или бездействием сторон".
Во-вторых, инвестиционной программы фактически нет. Названные сторонами размеры инвестиций и сроки действия договора вызывают у специалистов кривую ухмылку. Ведь что получается: частная компания получает на 49 лет огромный финансовый поток. При нынешних тарифах это, по сути, миллиардный контракт. При этом арендатор обещает в течение 49 лет проинвестировать 100 млн долларов, причем 80 из них неизвестно когда, а 20 млн прямо сейчас. Пикантность ситуации в том, что водоканал и без того имеет примерно 20 млн долларов дохода в год и при себестоимости операций порядка 15 млн спокойно может ежегодно инвестировать до 5 млн долларов в текущее развитие. Этого мало? Но и названные в контракте суммы не соответствуют потребностям - по оценкам ЕБРР, общая потребность Перми в неотложных инвестициях в приоритетные объекты инфраструктуры водоснабжения и канализации составляет около 200 млн долларов в течение 10-15 лет.
В-третьих, необходимо просчитать долгосрочные контрактные риски, которые пока плохо структурированы, и решить вопрос с гарантиями со стороны как муниципалитета, так и инвестора. Без этого привлечение сторонних проектных инвестиций в необходимом объеме просто невозможно. Один из важных вопросов - проблема разделения совместной собственности в случае досрочного прекращения контракта. Сможет ли город в этом случае оплатить арендатору стоимость внесенных улучшений? В какие сроки? Кто выступит поручителем? Важный момент - тарифная политика. "Город должен выработать четкую методику определения тарифа, которая должна быть гибкой и экономически обоснованной. Ее отсутствие очень осложняет возможность построения схем финансирования. Без понимания того, как будут изменяться цены на воду, невозможно планировать возврат инвестиций", - говорит Сергей Сиваев, директор направления городского хозяйства фонда "Институт экономики города". Вообще, по его мнению, в этой ситуации бизнес рискует куда больше, чем власть. "Власть, по сути дела, рискует только публичным реноме, в то время как бизнес несет все экономические риски. Он должен инвестировать собственные средства, но нет гарантии, что через тариф он деньги вернет, что капитализация будет нормальной, что не возникнет юридических коллизий", - отмечает г-н Сиваев.
Классический вариант
В идеале алгоритм передачи водоканала в управление частной компании должен осуществляться в два этапа. Первый - этап реструктуризации (контракт на управление). Стороны должны определить задачи, которые перед ним стоят, - повышение качества управления, создание служб по работе с потребителями, повышение эффективности производственного процесса, введение механизмов учета. Этот этап не является капиталоемким. Обычно бюджетом финансируется неотложная программа реабилитации инфраструктуры, а частная компания вкладывает деньги в реструктуризацию предприятия, подготовку персонала, разработку контракта и т. п.
Если частный оператор видит перспективы бизнеса, то приступает ко второму этапу (в рамках договора аренды с правами внесения улучшений или по-прежнему в рамках контракта на управление) - инвестиционному.
"Обычно на первом этапе компания и муниципалитет разрабатывают приемлемую для обеих сторон схему сотрудничества, - делится опытом работы Veolia Water г-н Капустин. - А на втором этапе, когда картина проясняется, уже создается новое предприятие, заключается договор аренды имущества. То есть компания уже выступает в роли независимого оператора. Если источником финансирования работ на первом этапе, как правило, являются заемные или бюджетные средства, то на втором этапе бизнес уже готов вложить в действующее предприятие свои собственные деньги. Залог их возврата - тарифы, оптимизация деятельности предприятия (повышение производительности), сокращение издержек (например, внедрение энергосберегающих технологий)".
Всему этому, по словам г-на Капустина, должна предшествовать разъяснительная работа, которую нужно проводить не только с мэром города и директором водоканала, но и c депутатами городских дум. Необходимо четко понимать, что реализация инвестиционного проекта, связанного с привлечением внебюджетных источников, не может быть осуществлена иначе как за счет роста тарифа, просто в результате включения в него инвестиционной составляющей. Такова цена замены сетей, улучшения качества воды.
Кстати, по грубым подсчетам, в случае реализации инвестиционной программы в размере 150 млн долларов пермские тарифы на воду должны в течение трех-четырех лет вырасти примерно в два с половиной раза - до 45-50 центов. Это меньше, чем в Болгарии, Румынии и Чехии, но чуть больше, чем, например, на Филиппинах. Повышение тарифов должно создать финансовый поток, достаточный для того, чтобы окупить инвестиции и дальше, уже в режиме самофинансирования, поддерживать развитие водоканала.
Впрочем, до реализации конкретных инвестиционных программ Перми, судя по всему, еще далеко. Здесь, как говорят специалисты, власть и бизнес вынуждены будут либо начать все сначала и пойти по классическому, двухуровневому пути, либо, по крайней мере, им придется продлить подготовительный период, скорректировать договор и только затем переходить к этапу долгосрочной аренды. Пермская история - это первый прецедент реальной реформы ЖКХ. И только он дает пространство, где могут вырабатываться механизмы правильного взаимодействия власти и бизнеса.
