В отличие от реформы других естественных монополий, реформирование железных дорог в России происходит без скандалов и практически строго по графику. Заканчивается первый этап реформы, в самое ближайшее время начнется второй. Третий, завершающий этап (2006-2010) описан в "Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" расплывчато: реформаторы оставляют за собой право выбора в зависимости от результатов предыдущих этапов. Попробуем, используя международный опыт, заглянуть в будущее.
Международный опыт реформирования железных дорог ограничен двумя десятилетиями. Даже в США дерегулирование железных дорог началось лишь в 1982 году. С тех пор реформы железных дорог были проведены в десятках стран. Хотя проблемы железных дорог и основные цели реформ были во многом схожи, в разных странах были выбраны разные подходы. Можно выделить две основные модели: 1) разделение инфраструктурной компании (регулируемой "естественной" монополии) и компаний, осуществляющих перевозки; 2) конкуренция между вертикально интегрированными компаниями, владеющими как инфраструктурой, так и подвижным составом.
Первый подход уже реализован в Великобритании и Швеции. Опыт этих стран представляет особый интерес - именно между английским и шведским вариантами реформы и придется, согласно "Программе структурной реформы", делать выбор России в 2006 году.
Великобритания в полной мере реализовала принцип отделения инфраструктуры от перевозок и создания свободного рынка перевозок. Результат известен: спад инвестиций, рост числа железнодорожных катастроф и в конце концов банкротство инфраструктурной компании Railtrack в 2000 году. Швеция предпочла более консервативную модель - частичное вертикальное разделение. В 1985 году шведские железные дороги были разделены на две компании - "Национальную железнодорожную администрацию", которая отвечала за инфраструктуру, и "Шведские железные дороги" (SJ), которая осуществляла перевозки и контролировала диспетчерскую службу. Хотя результаты шведской реформы не были столь катастрофическими, как в Великобритании, цели реформы тоже не были достигнуты. Инфраструктурная компания продолжает нести убытки; субсидии составляют около 70% ее расходов. Конкуренции на рынке межрегиональных перевозок также не возникло: SJ контролирует 88% этого рынка.
Причины неудач модели вертикального разделения вполне объяснимы. Во-первых, регулирование тарифов железнодорожной инфраструктуры - крайне трудная задача как с технической, так и с политической точки зрения. Даже в Великобритании, с ее развитой судебной системой и высоким качеством регулирования, не удалось установить тарифы так, чтобы создать стимулы к инвестициям. С другой стороны, неполное вертикальное разделение ограничивает конкуренцию: в секторе перевозок имеет место огромная экономия от масштаба (например, чем больше парк подвижного состава, тем легче минимизировать порожний прогон), поэтому новые компании не могут конкурировать на равных. Если и инфраструктурой, и подавляющей частью подвижного состава владеет одна и та же компания, то у нее возникают дополнительные стимулы для вытеснения конкурентов с рынка перевозок. Возможности для этого всегда найдутся - это и неравные условия доступа к инфраструктуре (обеспечить недискриминационный доступ оказалось трудно даже в западноевропейских странах), и завышение инфраструктурной составляющей тарифа.
Создание конкуренции особенно важно для России. Поскольку у нас, в отличие от стран ЕС с развитой системой автомобильного транспорта, для многих грузоотправителей приемлемой альтернативы железной дороге нет. Поэтому сохранение монополии в железнодорожном транспорте приведет к удорожанию транспортных издержек во всей экономике. Даже если удастся обеспечить развитие конкуренции в сфере перевозок, монополия в железнодорожном транспорте, по сути, никуда не денется: около 85% издержек железных дорог составляют издержки инфраструктуры. И неясно, появятся ли в результате реформы стимулы к эффективным инвестициям в инфраструктуру.
К счастью, международный опыт знает и другую модель реформирования - основанную не на регулировании, а на конкуренции между вертикально интегрированными компаниями. Эта модель хорошо зарекомендовала себя в странах Северной и Латинской Америки, которые гораздо в большей степени похожи на Россию и по размеру, и по структуре перевозок, чем страны ЕС. Например, в Мексике продажа долгосрочных концессий на эксплуатацию вертикально интегрированных железнодорожных компаний кардинально изменила ситуацию в отрасли всего лишь за несколько лет. Компании превратились из убыточных в прибыльные, вырос грузооборот и инвестиции в инфраструктуру, производительность труда повысилась в три-четыре раза, возникла конкуренция.
Насколько такую схему можно реализовать в России? Хотя в восточной части России географическая структура железных дорог не позволяет реализовать такую схему, в западной части плотность сети достаточно высока для организации конкуренции между вертикально интегрированными концессиями. Кстати, опыт других стран показывает, что и размер сети к западу от Урала достаточен для прибыльного функционирования нескольких (от двух до шести) компаний.
