На первый взгляд основная проблема российского ЖКХ - принципиальное несоответствие качества жилищного фонда, которым владеют или пользуются граждане России, уровню их доходов. По критериям ООН, Россия по общей площади жилья на одного человека и по обеспеченности домохозяйств водопроводом, канализацией, отоплением и электричеством принадлежит к группе стран с высоким и очень высоким уровнем дохода, а по реальным доходам - к группе стран со средними или даже низкими доходами. Это означает, что граждане и страна в целом в настоящее время не в состоянии поддерживать жилье и его инфраструктуру в надлежащем состоянии.
Так ситуация выглядит с глобальной точки зрения. И из нее следуют печальные выводы: без быстрого роста экономики мы и далее будем свидетелями "замораживания" наших городов. Без быстрого роста экономики многие регионы и города начнут делиться на островки благополучия и зоны российских "бронксов". Без быстрого роста экономики малые города России, особенно на ее окраинах, обезлюдят, а центры, напротив, будут страдать от перенаселения.
Но так рассуждать сегодня довольно бессмысленно. Во-первых, экономика России растет, и растет довольно быстро. Во-вторых, не только деньгами ограничены возможности по реформе ЖКХ. У нас не урегулированы условия владения и управления жильем. У нас нет частных игроков, которые умеют эффективно управлять всей системой жилищно-коммунального хозяйства, наши региональные власти не желают передавать полномочия по решению проблем ЖКХ на уровни местного самоуправления, а сами органы местного самоуправления, равно как и граждане-собственники, не имеют никакого опыта решения коммунальных проблем. И пока экономика наша благополучно растет и, хотя и медленнее, чем хотелось бы, все-таки движется к уровню соответствия доходов и жилья, вполне можно начать снимать все те институциональные ограничения, что мешают благоустраивать среду обитания российских граждан при любых уровнях доходов.
Этапы жилищной политики
В развитии жилищной политики европейских стран после второй мировой войны выделяются четыре этапа. Первый, начавшийся сразу после войны, в большинстве европейских стран был посвящен массовому жилищному строительству. Второй - реконструкции жилья и улучшению его качества. И на первом, и на втором этапах основную роль в жилищном строительстве играло государство. Государство или само осуществляло строительство и реконструкцию, или создавало существенные преференции для строительного бизнеса. На третьем этапе, когда отпала необходимость в массовом строительстве и большинство населения перестало нуждаться в поддержке государства, начался демонтаж системы социального жилья. Во многих странах Европы прошла его приватизация. И наконец, в настоящее время, на четвертом этапе, речь идет о решении двух проблем: "новом качестве" жилья для среднего класса и появлении групп "новых бездомных", например, из числа иммигрантов.
Россия оказалась в ситуации, когда перед ней одновременно стоят проблемы всех этих этапов. Россия нуждается и в массовом социальном жилье, и в улучшенном жилье для среднего класса, и в реконструкции уже существующего жилого фонда и его инфраструктуры (что, собственно, и есть ЖКХ). Соответственно, государственная жилищная политика должна обеспечить решение всех этих проблем.
Собственность в ЖКХ
Но если отвлечься от глобальных проблем экономики и жилищной политики в целом, то у ЖКХ есть и свои, если так можно выразиться, внутренние проблемы. И первая из них - неразделенность функций собственника жилья и управляющего жильем и его инфраструктурой. Как сказал директор Института экономики ЖКХ Игорь Бычковский: "Что такое реформа ЖКХ? В первую очередь это реформа собственности и управления жильем и реформа отраслей, которые обслуживают жилье и доставляют услуги".
Разрешая приватизацию квартир, никто не попытался ответить на вопрос: а в чьей собственности будет дом, наполненный приватизированными квартирами?
Разрешая приватизацию квартир, никто не попытался ответить, а в чьей собственности будет дом, наполненный приватизированными квартирами. Какова роль в этой собственности местного самоуправления, на балансе которого находится этот дом? Как соотносится собственность на жилье с собственностью на землю, на которой стоит дом? Где, за пределами квартиры, заканчивается собственность жильца? Скажем, в США, собственность владельца жилья распространяется на внутреннее пространство помещения, ограниченное слоем штукатурки. Из этого простого факта следует, что жилец не может долбить стены, где захочет, так как стена не его собственность. Как обстоит дело у нас - не определено. Равно как непонятно, где граница того земельного участка, на котором стоит дом, и как им могут распоряжаться владельцы квартир. То же относится к теплотрассам, водопроводу и всем прочим элементам жилищного хозяйства. Руководитель одного из наиболее известных в Москве объединений ТСЖ (товарищество собственников жилья) "Управдом" Нелли Лукина приводит такой пример. Правила безопасности требуют страхования лифтов их владельцами. По закону лифт является общим имуществом собственников помещений жилого дома, а обслуживается по договору с ДЭЗ специализированной организацией. Но кто должен заключать договор страхования и платить страховые взносы? Ответа нет. Потому что нет ответа, кто владелец лифта. И так на каждом шагу.
"Чтобы завершить процесс приватизации, мы должны создать много коллективных собственников в виде ТСЖ. Конечно, колхоз по управлению жилищным фондом вряд ли будет эффективен, - считает Игорь Бычковский. - Поэтому речь должна идти о профессионализации управления жильем. Нужны профессиональные управдомы, которым собственники могли бы поручить управление жильем. А уже они должны нанимать те подрядные структуры, которые непосредственно обслуживают жилищный фонд. И именно на этом поле эксплуатации жилья наиболее просто сформировать конкурентный рынок".
В быстром создании ТСЖ и четком размежевании муниципальной и частной собственности в жилом фонде заинтересованы все участники жилищного рынка. Как пишет Эрнандо де Сото, автор нашумевшей книги "Загадка капитала": "Дома в развитых странах выполняют свое первичное предназначение - в них живут и работают, но благодаря системе частной собственности они ведут и параллельное существование, гарантируя интересы других сторон". Другие стороны - это те, кто предоставляет услуги, это банки, дающие кредиты на жилье и под жилье, это строители и т. д. То есть все те, кто вкладывает деньги и должен иметь гарантии возврата средств. Это, наконец, сами жильцы, которые должны иметь гарантии того, что деньги, затраченные ими на жилье, вернутся, если потребуется.
Вторая серьезнейшая проблема - социальная неоднородность жильцов, проживающих в районах старой застройки. Причем последнее время все возрастающая - за счет появления обширных категорий новых бедных и маргиналов. Первым ответственное управление жильем не под силу, вторым - уже ни к чему. Кроме того, в результате бесплатной приватизации собственники жилья в старом жилом фонде фактически оказались поделены на две категории - владельцы, то есть те, кто приватизировал свое жилье, и непосредственно собственники, то есть те, кто купил его на вторичном рынке. И психологически, и экономически поведение этих двух категорий жильцов совершенно различно. И в этом отличие нашей ситуации от приватизации муниципального жилья в той же Англии, которую начала Тэтчер. Там приватизация осуществляется посредством выкупа, и человек начинал ощущать себя реальным собственником. У нас же владельцы квартир ведут себя подобно арендаторам муниципального жилья в Англии.
Итак, современный российский дом старой застройки представляет собой смесь разных форм собственности - и юридически, и фактически - и разных социальных групп. Все это делает его плохо приспособленным для управления самими жильцами. И сколько бы ни говорили о том, что ответственные граждане должны сами управлять средой своего обитания, нынешняя структура собственности в ЖКХ принципиально не позволяет им это сделать. Те же ТСЖ, что существуют, созданы или в безвыходных ситуациях, когда жильцов пытались просто изгонять из их домов, например в центре Москвы, или энтузиастами, которые, забросив свою основную деятельность, стали штатными работниками этих ТСЖ.
Самоуправление и ЖКХ
Но даже в домах, где приватизировано большинство квартир и владельцы жилья объединены в ТСЖ, они в подавляющем большинстве случаев не в состоянии реализовать свои права ни на наем управляющего, ни на распоряжение нежилыми помещениями, ни на выбор организации по обслуживанию. На этом пути деятельного гражданина сдерживает масса бюрократических рогаток.
По словам председателя правления ТСЖ "Трехпрудный" Евгении Юнисовой, из семисот ТСЖ в Москве лишь одно сумело "пробить" постановление правительства Москвы о передаче ему в управление нежилых помещений. Вопрос этот может показаться непринципиальным, однако только управление нежилыми помещениями позволяет ТСЖ обеспечить решение проблемы капитального ремонта без привлечения бюджетных средств.
Современный российский дом старой застройки представляет собой смесь разных форм собственности, и юридически и фактически, и разных социальных групп. Это делает его плохо приспособленным для управления самими жильцами
Фактически большая часть приватизированного жилого фонда до настоящего времени находится в управлении и на дотации государства и, как считает известный специалист по экономике жилищного хозяйства Татьяна Белкина, "сохраняет основные черты социального жилого фонда", а совсем не частного, для которого характерно самостоятельное финансирование.
Впрочем, не только бюрократия мешает развитию ТСЖ. В немалой степени это результат отсутствия у граждан привычки к самоорганизации. И хотя это звучит странно, но выращивать эту привычку придется государству. Как, впрочем, делается и в других странах. Например, в Германии, на территории бывшей ГДР, и в Англии при приватизации жилья владельцев закон обязывает заниматься самоуправлением. Как говорит Александр Латкин, руководитель департамента по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству администрации Самарской области: "Конечно, нужно чтобы жильем управляли жильцы. Но я сам живу в кондоминимуме и не участвую в собраниях, потому что знаю, что сейчас жильцы бесправны и все собрания бесполезны. Нужно менять законодательство, чтобы все знали, за что отвечают жильцы, за что - местная власть, за что - государство".
Что такое сто процентов
Государство считает ключом реформы ЖКХ проблему стопроцентной оплаты жилья. В связи с этим депутат Государственной думы Иван Грачев заметил: "С точки зрения развития предпринимательства можно представить ЖКХ как огромную фирму. Дальше констатируется, что эта фирма терпит убытки. Как бы решалась эта проблема в бизнесе? Совершенно очевидно, что решение увеличить цену на продукцию в этом случае никогда не проходит. В таких случаях фирма или расширяет бизнес, или снижает издержки. И такие прецеденты в России есть. Я знаю конкретные примеры, когда несколько домов даются полностью на откуп в части обслуживания семейной фирме. Она и снижает издержки, и резко повышает качество текущего обслуживания. Целые микрорайоны сдаются таким же образом. И для меня совершенно очевидно, что нам необходим перевод ЖКХ на коммерческую основу. В этом случае уже имеющихся платежей будет достаточно для того, чтобы полностью закрыть все текущие потребности ЖКХ".
В настоящее время большинство наших граждан убеждено, что размеры квартплаты в каждом "урюпинске" определяют в Москве. Во многом так оно и есть. Поэтому первая задача и жилищной и коммунальной реформы опустить проблему тарифов и ее обсуждение на муниципальный уровень. Как заметил по этому поводу тот же Александр Латкин: "Надо перенести ответственность за состояние инфраструктуры ЖКХ на уровень местного самоуправления. А чтобы это не было пустыми словами, необходимо формировать областной бюджет так, чтобы необходимые средства были у местного самоуправления. Мы так сделали и с тех пор уже десять лет не знаем, что такое аварии. Они есть, но занимаются ими местные власти, и жители знают, с кого и что требовать".
А о каких ста процентах оплаты вообще идет речь? Игорь Бычковский замечает, что "принципиально неверно говорить о стопроцентной оплате коммунальных услуг", потому что в этом случае 100% считают от некой величины, сложившейся традиционно. "А традиционно был, например, постоянный недоремонт - ремонтировали две десятых процента жилого фонда, а нужно пять процентов как минимум. Неплохо было бы учитывать в тарифах и необходимость повышать надежность ЖКХ, доводить его до международных стандартов, когда гарантированный срок службы коммуникаций тридцать лет, а реально они служат шестьдесят. То есть у нас, с одной стороны, есть задача - надежное обслуживание жилья, и на это нужны деньги, а с другой - мы ограничены доходом семьи. Вот те две позиции, между которыми мы должны постоянно балансировать. А сто процентов - это чистая абстракция".
Так что, говоря о стопроцентной оплате жилья, или о семидесятипроцентной, или какой-то другой, правительство должно разъяснить, что именно оно имеет в виду. От чего проценты? Только после этого можно внятно обсуждать проблему тарифов на услуги ЖКХ. Заметим, что деньги на ЖКХ можно взять не только с населения. Так, в Германии после воссоединения с бывшей ГДР, где жилищный фонд напоминал наши советские "хрущобы", были созданы специальные банки для финансирования ЖКХ и его реконструкции. Но ясно, что такие банки могут функционировать, если будет обеспечен возврат средств, а это возможно только на условиях включения в тарифы амортизационной и инвестиционной составляющей.
Рынок и ЖКХ
У рынка в ЖКХ существуют два сектора, существенно отличающиеся по способу своего функционирования. Во-первых, это обслуживание жилья, во-вторых, это рынок услуг, то есть водо-, тепло-, электро- и газоснабжение. О первом мы говорили выше, и вполне можно предположить, что как только жители начнут непосредственно сами или с помощью управдомов управлять своими домами, достаточно быстро возникнет и предложение соответствующих услуг.
Но условия на рынке таких услуг, как водо-, тепло-, электро- и газоснабжение, имеют ряд особенностей. На этом рынке невозможно допустить традиционные формы банкротства самих предприятий с распродажей активов или даже их ликвидацией. Никто не может лишить жителей, скажем, воды, если фирма, взявшая водопровод в доверительное управление, не справилась с этим. Речь может идти только о замене управляющей фирмы. Но, как отмечают практически все специалисты, наше законодательство пока не отвечает на вопрос: а что же действительно делать, если фирма, взявшаяся за эксплуатацию водопровода, обанкротилась? Нет законодательства об особенностях финансовой несостоятельности фирм, работающих с инфраструктурой ЖКХ, о функционировании концессий в ЖКХ, о социальной ответственности фирм, работающих в ЖКХ, нет много чего еще. И одна из важнейших причин веерных отключений, "замораживаний" - наличие существенных лакун в законодательстве, регулирующем снабжение городов теплом, водой и электричеством.
Другая особенность и проблема рынка водо-, тепло- и энергоснабжения - излишняя централизация управления. Руководитель ЖКХ по Самарской области Александр Латкин говорит по этому поводу: "Почему в Приморье сложилась такая острая ситуация? Потому что они пытались с краевого уровня управлять унитазами. А у нас в Отрадном, где пятьдесят тысяч человек живет, тоже была крупная авария, но там частная компания управляет теплоснабжением, и они без всякого Шойгу за три дня все сделали.
Другой пример - в Нефтегорске. Нашли фирму, она не только взяла теплоснабжение в концессию, но и стала производить электричество. Хорошо, что сети не успели передать Чубайсу. Они уже вложили триста миллионов. Причем тарифы у них ниже, чем у Чубайса, а окупаемость проекта три с половиной года".
Чтобы избавить нас от "замораживаний", государство должно принять принципиальное решение, что на рынке снабжения городов водой, светом и теплом, должна быть реальная конкуренция.
Жилищная политика
Мы уже говорили, что проблемы ЖКХ невозможно решить вне контекста жилищной политики и экономической политики в целом. У жилищной политики в современной России три ясные задачи, которые надо решить: поддержание существующих стандартов жилья и ЖКХ и их реконструкция, решение жилищной проблемы в целом, решение жилищной проблемы для среднего класса.
Эти цели связаны между собой. Ведь поддерживать и реконструировать старое нужно тем менее, чем более развернуто новое строительство. С другой стороны, бессмысленно поддерживать и реконструировать жилье в тех местах, где экономическая жизнь умирает. Правительство должно ясно обозначить свою позицию по проблемам умирающих городов и поселков с градообразующими предприятиями. По проблемам "северов" и Дальнего Востока. Потому что, если разрушается инфраструктура "северов" и Дальнего Востока, а государство ждет, когда все их жители переселятся в Европу, то это одна политика, а если Россия там "остается", то - другая.
Проблемы ЖКХ не решить, если не строить новое жилье и не создавать новую инфраструктуру. Но если коммерческое жилье в России еще строится, то проблемы самых массовых видов жилищного строительства - ипотечного и социального не решены. По поводу ипотеки Иван Грачев, который возглавляет комиссию Государственной думы по развитию ипотечного кредитования, говорит: "Для меня убедительным является пример Чехии, где немцы создали систему своих сберкасс для предварительного накопление гражданами средств под жилье. Они за пять лет собрали одиннадцать миллиардов евро, в стране, по численности населения равной Москве. Совершенно очевидно, что мы беднее раза в два, чем чешские граждане, но зато в пятнадцать раз больше. Поэтому для меня оценка, что в этой сфере можно быстро собрать порядка семидесяти миллиардов долларов, вполне убедительна".
Россия нуждается и в массовом социальном жилье, и в улучшенном жилье для среднего класса, и в реконструкции уже существующего жилого фонда и его инфраструктуры (что, собственно, и есть ЖКХ) Почему-то политические партии не замечают ни проблемы дешевых кредитов, ни проблемы самого жилья. А без жилья невозможна жизнь
Но ипотека тоже не решит всех жилищных проблем, так как большая часть населения России пока еще не в состоянии участвовать в ней. В большинстве стран Европы после войны, в условиях, близких к современному российскому состоянию, строилось в первую очередь социальное жилье под наем для низшего среднего класса, которому ни коммерческое жилье, ни ипотека не были доступны. Но для строительства социального жилья строительным организациям или муниципалитетам необходимы доступные и дешевые кредиты на достаточно длинные сроки. А это общая для всей нашей экономики проблема. Следует заметить, что дешевый кредит для малого и производственного бизнеса, для жилищного строительства - главный политический лозунг всех политических партий на Западе еще с довоенных времен. Только у нас почему-то никто, в том числе и политические партии, как будто не замечает ни проблемы дешевых кредитов, ни проблемы самого жилья. А без жилья невозможна жизнь.
Подводя итоги, можно сказать, что словосочетание "реформа ЖКХ" менее всего подходит для обозначения политики государства в жилищно-коммунальной сфере, потому что реформа ЖКХ - не одноразовый акт, а сложный, длительный и многослойный процесс, являющийся частью всех экономических проблем страны. Реформа ЖКХ, как утверждают специалисты, сравнима по сложности с успешно реализованными страной мегапроектами (военный атом и средства доставки) и потребует не меньшего напряжения интеллектуального потенциала.
