Из последнего сентябрьского заседания правительства РФ вопрос о реформировании "Газпрома", последней естественной монополии, до которой еще не дотянулись руки реформаторов, был исключен самим премьером Михаилом Касьяновым. Реформа "Газпрома" отложена на неопределенный срок, и, как говорится, слава богу. Пока среди всех участников проекта нет не только консенсуса, но и единого понимания того, какие цели может преследовать эта реформа и какие риски для экономики страны при этом возникают.
Напомним, что обсуждение правительством реформы газовой отрасли первоначально планировалось на декабрь прошлого года. Однако вопрос о реструктуризации газового монополиста был перенесен после письма главы "Газпрома" Алексея Миллера президенту, в котором планы Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) по расчленению холдинга были охарактеризованы как угроза национальной экономической безопасности. После этого премьер неоднократно переносил срок рассмотрения правительством программы реформы газового сектора, ссылаясь на ее недостаточную проработанность. Следует признать, что для подобного обвинения у Михаила Касьянова есть все основания.
Концепция реформирования "Газпрома" начала разрабатываться в МЭРТ параллельно с программами реструктуризации железнодорожного хозяйства и электроэнергетики. Неудивительно, что все эти концепции предусматривают реформирование естественных монополий по одному шаблону. Исходной предпосылкой и главным обоснованием необходимости реформы является идея о приближающемся кризисе отрасли, сулящем национальной экономике страшные потрясения. Так, отправным тезисом в концепции реструктуризации электроэнергетики стали заявления реформаторов о том, что начиная с 2003 года Россию ожидает массовый выход из строя генерирующих мощностей ввиду выработки их ресурса (чего пока не наблюдается). В концепции реформирования "Газпрома" исходным тезисом стало заявление о предстоящем дефиците газа (уж к 2006 году точно).
Ключом к решению проблемы отрасли, по замыслу МЭРТ, должно стать повышение ее инвестиционной привлекательности, для чего необходимо повышение отраслевых тарифов на продукцию естественных монополий до рыночного уровня. А чтобы тарифы не росли до слишком уж заоблачных высот, необходимо запустить естественные ограничители в виде механизмов конкуренции. Для этого существующие большие единые компании необходимо разделить на несколько маленьких, которые будут конкурировать друг с другом. А потребитель, в свою очередь, будет выбирать того поставщика, который предложит ему наиболее привлекательные условия. Та часть монополий, которая по определению не может быть конкурентной, то есть транспортная составляющая, должна быть выделена в отдельную государственную компанию.
Собственно, вопрос о выделении транспортной составляющей, то есть газопроводных магистралей, монополии и является самым спорным в реформе газового рынка.
По мнению экспертов МЭРТ, чтобы тарифы на газ не росли до заоблачных высот, необходимо запустить естественные ограничители в виде механизмов конкуренции. Для этого единый "Газпром" необходимо разделить на несколько маленьких компаний, которые будут конкурировать друг с другом
Радикальные сценарии
Первая концепция реформы газовой отрасли, и она же, конечно, главная, подготовлена МЭРТ. Ее конечная цель - привести газовую отрасль к тому же виду, в котором сегодня находится нефтяная промышленность: государственная компания, владеющая транспортными магистралями и диспетчерскими центрами, и вокруг нее несколько частных добывающих компаний.
На первом этапе продолжительностью в два-три года МЭРТ предлагает позволить "Газпрому" продавать часть газа по свободным ценам. "Газпром" хочет повышения цен на внутреннем рынке, мотивируя это отсутствием прибыли на операциях в России. Либеральному МЭРТ эти соображения понятны, и оно говорит: пожалуйста. Но предлагает расплатиться за это выделением из тела монополиста транспортной составляющей.
Дальнейшие шаги реформы "по Грефу" нацелены на подавление неконтролируемого роста цен на газ, чтобы дать возможность крупнейшим промышленным потребителям газа и населению подготовиться к будущему повышению и начать осваивать газосберегающие технологии. По прогнозам реформаторов из МЭРТ, в результате перечисленных мер к 2007-2008 годам газ будет стоить от 33 до 42 долларов за 1000 кубометров (сейчас цена газа на внутреннем рынке составляет около 22 долларов). Но при этом будет обеспечен рост капиталовложений в разработку новых газовых месторождений, в том числе за счет независимых производителей. Последние, собственно, и будут главными бенефициариями процесса - добыча ими газа, по прогнозам МЭРТ, должна прирастать темпами 10-12% в год.
На последнем этапе предлагается полностью либерализовать рынок. В результате цены на газ установятся на уровне 35-46 долларов, и это максимально допустимая величина, поскольку, по оценкам Минэкономразвития, уровень цен в 46 долларов и больше превышает возможности большинства потребителей. Так что никто из поставщиков газа не сможет превысить этот порог либо из-за перспективы отсутствия сбыта, либо из-за лавинообразного роста неплатежей за отпущенный газ. Апофеозом реформы "по Грефу" должно стать дробление добывающих структур "Газпрома" на несколько компаний.
Вторая концепция реформирования "Газпрома" принадлежит перу Союза независимых производителей газа ("Союзгаз"). Она была представлена летом этого года. Интересы и цели независимых газодобытчиков прозрачны: они стремятся в результате реформы газовой отрасли получить доступ к трубе, чтобы иметь возможность экспортировать свой газ.
Реформа по "Союзгазу" предусматривает в 2003-2005 годах "реализовать принцип перехода к раздельному учету затрат на добычу, транспортировку и реализацию газа", создать "нерегулируемый сектор рынка в 10-12% от общего объема российского рынка газа" и разработать порядок доступа не входящих в структуру "Газпрома" газодобывающих компаний к экспорту в страны ближнего и дальнего зарубежья. При этом независимые производители готовы частью средств, полученных от экспорта газа, участвовать в развитии отечественной газотранспортной системы путем включения инвестиционной составляющей в транспортный тариф.
В 2006-2010 годах концепция "Союзгаза" предусматривает расширение свободного сектора газового рынка до 50-60% общего объема, а в 2011-2013-м - вывод транспортной составляющей из "Газпрома" с созданием государственной газотранспортной компании и строительство газовой отрасли России по образу нефтянки.
Вопросы без ответов
Концепция Минэкономразвития не объясняет, как будет делиться нынешняя гигантская задолженность "Газпрома" в случае раздела газового монополиста. Если весь долг ляжет на газодобычу, дефолт просто неизбежен - в обозримом будущем рассчитаться по долгам будет просто невозможно
Главным объектом критики в этих двух концепциях реформирования "Газпрома" стало положение о выделении газотранспортной составляющей в отдельную компанию. МЭРТ объясняет необходимость этого тем, что выделение газотранспортной компании и передача ее под контроль государства "является оптимальным решением задачи обеспечения прозрачности и недискриминационности функционирования газового рынка, равных стимулов к развитию инфраструктуры в интересах всех участников рынка". Никаких дополнительных аргументов в защиту этого утверждения чиновники МЭРТ не приводят, представляя его как аксиому.
Между тем на сегодняшний день гораздо более очевидны негативные последствия такого решения. Первое из них - возможность дефолта. По мнению представителей "Газпрома", выделение транспортной составляющей в отдельную компанию "неизбежно вызовет со стороны кредиторов требование досрочного погашения долгов", что "обусловит угрозу кросс-дефолта". "Если кредиторы понимают, что реструктуризация будет на благо компании, то почему они должны предъявлять долги к досрочному погашению?" - удивлялся замминистра экономразвития Андрей Шаронов на пресс-конференции 26 сентября. Да потому, что заявление о пользе реструктуризации для компании нуждается в дополнительных подтверждениях, которых сегодня нет. Зато есть целый ряд важных вопросов. Например, как будет делиться нынешняя гигантская задолженность "Газпрома" в случае раздела газового монополиста? Какая часть от этих тринадцати с лишним миллиардов долларов ляжет на транспортную компанию? Если весь долг придется на газодобычу, дефолт просто неизбежен - в обозримом будущем рассчитаться по долгам будет просто невозможно, поскольку добыча стагнирует. Если же какая-то часть нынешнего долга "Газпрома" ляжет на транспортную компанию, которая будет на сто процентов государственной, то возьмет ли федеральный бюджет на себя обязательства по погашению этой задолженности? Если возьмет, то почему, собственно, рядовые налогоплательщики должны расплачиваться по долгам, которые наделали менеджеры "Газпрома"? А если не возьмет, то за счет каких средств независимая транспортная компания будет гасить свою часть долга - за счет тарифов на прокачку? Вряд ли независимые газодобытчики с восторгом воспримут эту идею. Чиновникам МЭРТ подобные вопросы в голову просто не приходят, во всяком случае, даже намека на разъяснения от реформаторов-радикалов пока не поступало. Так что логично предположить, что здравомыслящий кредитор предпочтет потребовать от "Газпрома" немедленного погашения долгов.
Влияние раздела на стратегию развития отрасли тоже не удостоилось анализа со стороны чиновников МЭРТ. Между тем вопрос этот жизненно важен не только для газового хозяйства страны, но и для всей национальной экономики. Дело в том, что вся нынешняя структура газовой отрасли ориентирована на одну стратегию - освоение северных газовых месторождений Ямала. Реализация этой стратегии требует привлечения колоссальных финансовых ресурсов, которое сможет осуществить только компания такого масштаба, как нынешний "Газпром". В случае его раздела освоение месторождений Ямала становится непосильной задачей для любой из российских газодобывающих компаний.
Правда, есть и другие кандидаты, желающие осваивать Ямал, а значит, и контролировать экспорт российского газа в обозримой перспективе, - крупнейшие нефтяные компании России. Как известно, технологии добычи нефти и газа схожи, и именно по этой причине многие нефтяные компании пытаются заниматься еще и газовыми проектами. Так что газовые месторождения Ямала (см. Карта) им интересны. Тем более что у монополиста истекают сроки разработки части из них (см. таблицу.), и отзыв газпромовской лицензии - дело техники. Таким образом, нефтяники объективно заинтересованы в расчленении "Газпрома" и его ослаблении. Однако способность даже крупнейших российских нефтяных компаний "поднять" Ямал вызывает серьезные сомнения - слишком большие нужно вложить деньги и в освоение новых месторождений, и, главное, в строительство газопровода на Ямал.
Поэтому наиболее вероятным результатом расчленения "Газпрома" представляется скупка части российской газовой отрасли иностранными компаниями. События, происходящие сегодня в нефтянке, доказывают горячий интерес западных нефтегазовых монстров к российским месторождениям углеводородного сырья. Не нужно быть пророком, чтобы утверждать: если "Газпром" будет раздроблен на несколько небольших добывающих компаний, их достаточно быстро скупят иностранцы. Какую выгоду от этого получит российская экономика - совершенно непонятно. Разве что чувство глубокого удовлетворения от того, что мы живем по законам свободного рынка.
Реформа самого себя
А что же сам "Газпром"? Он тоже разработал свою концепцию реформирования, значительная часть которой один в один скопирована с концепции МЭРТ (или наоборот). О выделении газотранспортной структуры в отдельную компанию газовый монополист в своей концепции, естественно, не упоминает, но отмечает мимоходом, что "отрасль планировалась, создавалась и функционирует как централизованно управляемая Единая система газоснабжения, охватывающая все звенья технологической цепи от разведки и добычи газа до его поставки в газораспределительные сети".
По мнению "Газпрома", в масштабах страны нет никакого экономического смысла выделения трубы ("Трансгаза"), но есть проблема строительства новой. Ведь сейчас монополист в состоянии обеспечить доставку потребителям всего газа, добываемого независимыми производителями. А резонное возражение "независимых", что при более свободном доступе к трубе они могли бы резко увеличить инвестиции, а значит, и добычу, парируется тем, что в этом случае уменьшать добычу придется "Газпрому" - труба-то не резиновая, места всем не хватит.
К тому же выделенный из монополии "Трансгаз" не будет обладать достаточным инвестиционным потенциалом для строительства газовых магистралей на новых месторождениях. И это похоже на правду. Если сейчас "Газпром" формирует свой инвестиционный портфель из всех доступных источников, то "Трансгаз" сможет это делать лишь за счет инвестиционной составляющей в тарифе на прокачку и внешних займов. Судя по примеру "Транснефти", которая пока так и не сподвиглась на самостоятельную реализацию мегапроектов типа прокладки нефтепровода из Сибири в Мурманск (в то время как нефтяные компании объявляют, что смогут это сделать самостоятельно), "Трансгаз" обречен на инвестиционный дефицит, поскольку строительство газопроводов в разы более затратно, чем прокладка нефтепроводов.
События, происходящие сегодня в нефтянке, доказывают горячий интерес западных нефтегазовых монстров к российским месторождениям углеводородного сырья. Можно с уверенностью утверждать, что, если "Газпром" будет раздроблен на несколько небольших добывающих компаний, их достаточно быстро скупят иностранцы
Еще одно резонное возражение против выделения "Трансгаза" - разрушительное воздействие, которое может оказать этот шаг на отношения с европейскими потребителями газа. Основа устойчивости "Газпрома" - длительные контракты на закупку газа с Европой. Выделение "Трансгаза" будет означать увеличение рисков по этим контрактам и желание покупателей пересмотреть их условия. Большие риски должны автоматически снизить закупочную цену. А это означает не только уменьшение объемов валютной выручки от продажи российского газа. Это означает еще и серьезное увеличение долговой нагрузки на "Газпром". Ведь сейчас под залоговые кредиты идет около 50% всей валютной выручки. Изменение условий контракта приведет к автоматическому изменению условий гарантирования.
Наконец, есть еще одна опасность, подстерегающая экспортеров газа после развала "Газпрома". Даже один шаг в этом направлении - выделение "Трансгаза" - резко увеличит количество контрагентов, с которыми придется общаться европейским потребителям. Тем самым увеличатся и риски появления критических ситуаций. Например, перебор потребления газа в Германии может вызвать прекращение подачи газа из России, поскольку решение о дополнительных поставках повлечет за собой длинную цепочку согласований между разными участниками. Чтобы избежать этого, придется инвестировать в дополнительное измерительное оборудование на существующих газовых магистралях и создавать многотомные договоры, детально регламентирующие все взаимоотношения всех сторон, участвующих в поставках газа в Европу. Если же этого не сделать вовремя, поставки газа из России могут оказаться для немцев некомфортными, что наверняка вызовет у них желание поискать иного поставщика.
Разумный компромисс
В начале 2003 года свой проект концепции реформы "Газпрома" обнародовал Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Переход к свободному рынку - главная цель концепции РСПП. Осуществить это предполагается через "эволюционное реформирование рынка газа с помощью механизма двухсекторного рынка с постепенным увеличением нерегулируемого сектора и сокращением регулируемого". Однако, по мнению авторов концепции, "в сложившейся ситуации простое повышение цен либо организация свободного рынка газа будут выгодны прежде всего монополисту, но не решат проблемы отрасли в целом". Поэтому предлагается выделить в составе "Газпрома" дочернюю компанию "Ространсгаз" с передачей ей основных фондов, связанных с транспортировкой и хранением газа, а также функций по диспетчеризации газовых потоков.
"В целом наша концепция близка к концепции МЭРТ, - говорит руководитель рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли Борис Титов. - Мы исходили из того, что должно произойти выделение естественно-монопольной составляющей, но только в качестве стопроцентной 'дочки' 'Газпрома'. Должны быть четкие правила установления лимитов на газ, каждый потребитель должен знать свои лимиты на несколько лет вперед, чтобы иметь возможность планировать свое производство. 'Газпрому' придется открыть информацию о газотранспортной системе, ее возможностях и узких местах. А то сейчас он говорит, что места в трубе нет, и нам приходится верить ему на слово".
Если не замыкаться на спорном и бессмысленном предложении о разделе "Газпрома", то реформу отрасли можно начинать хоть завтра. Так что главное и единственное препятствие на пути газовой реформы - это суперлиберальные убеждения чиновников МЭРТ
По расчетам рабочей группы РСПП, при реформировании "Газпрома" по ее варианту цена газа в нерегулируемом секторе рынка вырастет с 43-45 долларов за тысячу кубометров в 2004 году до 55-60 в 2010-м, а в регулируемом секторе за тот же период цена газа вырастет с 22-23 до 31-34 долларов. При этом регулируемый сектор за шесть лет сократится в три с половиной раза - с 240 до 75 млрд кубометров, а нерыночный сектор вырастет с 120 млрд кубометров в 2004 году до 400 млрд в 2010-м.
Беглый анализ всех четырех вариантов реформы позволяет сделать три важных вывода.
Вывод первый. Каждый из разработчиков преследует свои цели. МЭРТ хочет создать конкурентный рынок, РСПП - соблюсти интересы потребителей газа, не ущемив при этом интересов "Газпрома", "Союзгаз" - обеспечить свободный доступ к газпромовской трубе, "Газпром" - ликвидировать убыточность внутреннего рынка. Все вместе они едины в том, как в общих чертах это следует делать: создать двухсекторный рынок газа и повысить внутрироссийские цены на газ.
Вывод второй. Ни радикальная концепция МЭРТ, ни аналогичные предложения "Союзгаза" не разъясняют внятно, почему для достижения всех изложенных целей следует выделять из "Газпрома" магистральные газопроводы в отдельную структуру. Но если не замыкаться на этом спорном и бессмысленном предложении, то реформу газовой отрасли в части создания нерегулируемого сектора газового рынка, изменения тарифов с учетом инвестиционной составляющей, организационного разделения видов деятельности внутри "Газпрома" можно начинать хоть завтра.
Вывод третий. Получается, что главное и единственное препятствие на пути газовой реформы - это суперлиберальные убеждения чиновников МЭРТ, которые, кажется, добиваются лишь того, чтобы после них на экономическом ландшафте России не осталось ни одного сколько-нибудь крупного объекта.
В подготовке материала принимал участие Тимур Габдрахимов
