Принятие бюджета-2004 проходит на редкость рутинно. Понятно, что бюджет будет принят, и понятно, что практически в том виде, как его представило правительство. Однако бюрократическая скука обсуждения цифр в комиссиях Госдумы маскирует важную интригу. Суть ее заключается в выборе способа совмещения бюджетной политики и политики стимулирования роста.
В предыдущие годы главным сюжетом было совмещение бюджетных приоритетов и задач макроэкономической стабилизации, прежде всего борьбы с инфляцией. Отсюда - профицит, связанный со стерилизацией бюджетом избыточной эмиссии.
В следующем году впервые ключевым становится превращение бюджета в инструмент, обеспечивающий переход к интенсивному экономическому росту. И здесь возникает стратегический выбор: либо стимулировать частные инвестиции за счет существенного снижения налоговой нагрузки на производство при сжатии государственных расходов. Либо поддержать рост путем опережающего расширения государственного спроса при сохранении сложившегося уровня фискальной нагрузки на частный сектор.
Бюджетом на следующий год фиксируется выбор в пользу первой из этих стратегий. Налоговая реформа в 2004-2006 годах, заметно снижающая налогообложение бизнеса, будет сопровождаться сжатием государственных расходов, связанных с поддержкой экономики, в том числе госинвестиций. При этом сокращаются масштабы финансирования федеральных целевых программ, традиционно выступающих в качестве инструмента государственной структурной политики. Ослабление налогового бремени действительно способно оказать существенный структурный и стимулирующий эффект. Правда, в основном он придется на 2005-2006 годы, когда запланировано снижение ЕСН и переход (при благоприятных условиях) к 16-процентной ставке НДС.
Однако уменьшение налогов создает лишь необходимые, но недостаточные условия для перехода к динамичному экономическому росту. Так, низкими налогами (в пределах 15-20% ВВП) характеризуются такие страны, как Грузия и Колумбия. Экономического процветания там не наблюдается. Сокращение налоговых доходов бюджета увеличивает риск деградации государственных институтов, что, в свою очередь, также отрицательно сказывается на развитии бизнеса (способствует распространению теневой юстиции, коррупции и др.).
Чтобы минимизировать риски, связанные с этой институциональной ловушкой, нужны дополнительные усилия. Прежде всего речь идет о резком повышении эффективности государственных расходов. Тем более что интенсивный рост малореален без структурного маневра. Топливные отрасли, сегодня являющиеся опорой роста, в перспективе смогут расширять производство на 2-3% в год, сырьевые - на 4-5%. Выход на высокие темпы требует опережающего развития обрабатывающих производств - с темпом 9-10% в год. Их интенсивное развитие возможно лишь при активной экспансии российских производителей на расширяющиеся внутренние и внешние рынки. Однако в рамках нынешней модели бюджета механизмы поддержки такой экспансии полностью отсутствуют. Основным инструментом государственной политики по развитию реального сектора остаются федеральные целевые программы, уже доказавшие свою низкую эффективность.
Необходимо создать институты, обеспечивающие концентрацию ресурсов на направлениях, дающих максимальную отдачу с точки зрения перспектив ускоренного развития. Речь идет о переходе от политики, направленной на создание благоприятного предпринимательского климата и поддержки тех или иных приоритетных отраслей, к проектной форме управления развитием экономики.
Необходимо создать систему институтов, обеспечивающих определение перспективных ниш приложения капитала на внутренних и внешних рынках; формирование и реализацию крупных проектов, цель которых - освоение таких ниш; взаимную ответственность государства и корпораций по обязательствам, связанным с реализацией проектов.
Снижение налоговой нагрузки должно сопровождаться мерами, обеспечивающими рост финансовых ресурсов в основном в обрабатывающем секторе и сырьевых производствах. Наибольший структурный эффект может быть достигнут за счет восстановления инвестиционной льготы по налогу на прибыль, освобождения от налога на имущество вновь вводимого производственного оборудования в течение первого года эксплуатации и снижения налога на добавленную стоимость.
Впрочем, снижение этих трех налогов существенно ограничивает финансовые возможности регионов и федерального центра. Для федерального бюджета НДС - опорный налог, в наименьшей степени завязанный на превратности внешнеэкономической конъюнктуры. Для регионов налоги на прибыль и на имущество наряду с акцизами и подоходным налогом - основа собственных доходов. Потребность в них повышается по мере индексации оплаты труда бюджетников и снижения реального уровня трансфертов из федерального бюджета. Так что сопротивление, оказанное отмене налога с продаж, еще может показаться "цветочками".
