Через два месяца будет готова единая концепция внедрения информационных технологий в федеральных структурах власти. Решение о ее разработке было принято 11 сентября на заседании правительства РФ, посвященном ИТ. Там говорилось о том, что министерства и ведомства долгие годы автоматизировались, как хотели, и успели обрасти множеством похожих банков данных, несовместимых систем и изолированных друг от друга сетей. При этом никому точно не известно, сколько денег они тратят на ИТ, - ни в федеральном бюджете, ни в большинстве федеральных целевых программ (ФЦП), ни в ведомственных бюджетах до сих пор не существует отдельной статьи расходов на информатизацию, она "размазана" по затратам на административную реформу, модернизацию и прочим статьям. Но самое главное, что полной и достоверной информацией о состоянии дел в стране сегодня не владеет ни одно из государственных ведомств, и это можно услышать уже от многих официальных лиц из министерств, Государственной думы и Совета Федерации. Нет полных данных - нет и эффективного управления государством, поэтому-то правительству крайне нужен сводный план информационного развития властных структур, причем быстро.
Министерство экономического развития и Минсвязи должны уже к декабрю разработать единую государственную политику в сфере ИТ, определить ключевые информационные регистры, общие для всех ведомств, а также механизмы централизованных закупок ИТ-товаров и услуг. Очевидно, что от успеха этих начинаний будет зависеть, войдут ли межведомственные ИТ-проекты в число приоритетных национальных задач на ближайшие годы. В противном случае они могут повторить судьбу федеральной программы "Электронная Россия", тоже призванной стимулировать внедрение ИТ в аппарате государственного управления. Задачи в ней декларировались масштабные, программа была широко разрекламирована, а сумма на нее была выделена мизерная - примерно 2,1 млрд рублей за 2002-й и 2003 год, при том что только в текущем году совокупные расходы государственных ведомств на информатизацию оцениваются в 20 млрд рублей. Источники "Эксперта" говорят, что "Электронная Россия" плохо финансировалась не столько потому, что в бюджете не хватало денег, сколько из-за изначального отсутствия в ней идей, заслуживающих более щедрого финансирования. Поэтому вполне закономерно, что правительство поручило Министерству экономического развития, отвечающему за все федеральные программы, вместе с Минсвязи, координатором "Электронной России", эту программу переписать, дабы она соответствовала новой стратегии. Сегодня многие в министерствах и компьютерных компаниях уверены: когда у правительства появится конкретный план, в котором будет написано, что и в какой последовательности нужно делать, чтобы повысить эффективность управления государством с помощью ИТ, средств на его реализацию найдется достаточно.
Ведомственная мозаика
По данным Леонида Реймана, вклад федеральных целевых программ в ведомственные начинания по информатизации в 2001-2003 годах составил 3,3 млрд рублей, то есть менее 15% общего финансирования
Нельзя отрицать, что министерства и ведомства за последние годы заметно преуспели в своей информатизации. О сегодняшнем положении дел в федеральных органах власти правительству рассказал министр связи Леонид Рейман, который основывался на результатах анкетирования примерно полусотни ведомств. В частности, 32 ведомства сообщили о том, что у них уже работают системы электронного документооборота различного класса, в 80% структур имеются системы бухгалтерского и финансового учета, а в федеральном казначействе и других подразделениях Минфина используется комплексная система управления государственными финансами. В МВД, Росгидромете и других министерствах созданы обширные хранилища отраслевой информации на основе современных технологий. В 30 ведомствах из 44 внедрены (либо внедряются сейчас) различные аналитические системы, такие системы есть, например, в Минэкономразвития и Минпромнауки. Кроме того, 13 ведомств, которые в массовом порядке должны взаимодействовать с гражданами и предприятиями (прежде всего это МНС, Минфин и ГТК), применяют специальные прикладные системы для автоматической обработки и анализа данных. Наконец, практически все властные структуры присутствуют в Интернете. Хотя в подавляющем большинстве речь идет о простых информационных порталах, некоторые, например МНС или Роспатент, уже предлагают интерактивные услуги через Интернет. В целом, по данным доклада Реймана, 36 госструктур, предоставивших о себе финансовые сведения, с 2001-го по 2003 год потратили на информатизацию около 28 млрд рублей из бюджета и внебюджетных источников, а по всем ведомствам этот показатель, естественно, еще выше.
В то же время, отметил Леонид Рейман, в информационном развитии федеральных органов власти образовалась явная диспропорция. Например, доля сотрудников, подключенных к локальным сетям, в одних ведомствах составляет 3%, а в других 99%. Основная причина - неравные финансовые возможности ведомств: в 2001-2003 годах, по данным доклада Реймана, львиная часть бюджетных средств - более 70% - была израсходована шестью федеральными ведомствами, среди которых лидировали Минфин и МНС. Федеральные органы власти также сильно различаются по уровню своей организационной и кадровой зрелости. Так, из 41 ведомства, предоставившего о себе сведения организационного характера, лишь 14 имеют комплексные программы автоматизации и только в 30 есть отдельные подразделения по информационным технологиям.
Задача объединения ведомственных информационных систем раньше не ставилась, поэтому федеральные структуры не слишком-то заботились о единообразии своего оборудования и программного обеспечения. В результате, говорится в докладе Леонида Реймана, в 41 ведомстве применяется, например, более полутора десятков разных финансово-управленческих систем, не взаимодействующих с центральной системой Минфина. Разобщенность государственных структур усугубляется из-за отсутствия в стране общефедеральной сети передачи данных, которая могла бы служить защищенной средой для межведомственного информационного обмена. В этих условиях зажиточные ведомства обзаводятся собственными распределенными сетями - такая сеть, в частности, есть у Центрального банка и Пенсионного фонда, строится у МНС и планируется у Минфина и ГТК.
Мертвые души
Однако главный недостаток межведомственной изоляции заключается в том, что государство не имеет однозначной учетной информации ни о гражданах, ни о предприятиях, ни о своем имуществе. В ведомствах образовалось множество близких по содержанию ресурсов: например, в МНС ведутся государственные реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - при том что в Госкомстате есть регистр предприятий и организаций. Различные реестры по гражданам одновременно формируются службами ЗАГС и паспортными столами МВД, Министерством труда и социальной защиты, Минздравом а также уже упоминавшимся налоговым ведомством, к тому же значительная часть региональных реестров не связана с федеральными. Злые языки даже поговаривают, что в этих разрозненных информационных регистрах полным-полно "мертвых душ", и наоборот - один и тот же человек в базах данных разных ведомств может вести несколько совершенно разных "учетных жизней". К тому же, например, ни один из существующих реестров физических лиц (равно как и юридических) не является исчерпывающим - даже в базах данных системы медицинского страхования, считающихся самыми полными, недостает сведений чуть ли не о десяти миллионах человек, если сравнивать с данными последней переписи населения.
По независимым оценкам, уже в 2005 году объем ассигнований на ИТ достигнет 3-4% бюджета
С федеральным имуществом ситуация еще более запутанна. С одной стороны, в Роскомземе в рамках соответствующей федеральной целевой программы создается единый государственный земельный кадастр, с другой - сведения о недвижимости содержатся в десятках других баз, реестров и кадастров. В частности, здания, строения и сооружения учитываются в БТИ, земельные участки - не только в федеральном, но и в муниципальных и региональных земельных комитетах, а леса, недра и водные ресурсы - в Минприроды. Полного реестра федерального имущества у государства сегодня нет, значит, нет и достоверной информационной базы для начисления налогов на недвижимость, а бюджет лишается значительной части доходов. Однако создание единого имущественного реестра РФ - это вопрос прежде всего политический, поэтому заведомо выгодное для государства начинание до сих пор откладывается.
Ключевые информационные ресурсы, общие для всех ведомств (реестров физических, юридических лиц, имущества и проч.), должны стать основой для многолетнего общефедерального ИТ-строительства. На начальном этапе, полагают источники "Эксперта", ИТ-политика в основном будет направлена на поддержку важнейших государственных функций, связанных с бюджетом, - сбор поступлений в бюджет, контроль его исполнения, а также управление различной собственностью. Логика проста: сегодня таможенное и налоговое ведомства являются главными донорами бюджета, но собирают они лишь часть тех денег, что могли бы собирать. В значительной степени это происходит из-за той же нехватки данных и слабой межведомственной координации. Так, многие проблемы ГТК порождены отсутствием у него сведений о том, кто именно растаможивает грузы - добросовестный налогоплательщик или фирма-однодневка с нулевым балансом. Значит, нужна кооперация с МНС, без которой получить такие сведения невозможно. Другой пример: доля земельного налога и иных имущественных налогов и сборов в федеральном бюджете сегодня мала в значительной мере потому, что государство в точности не знает, какими активами располагает. Следовательно, нужен полный реестр государственного имущества, а без совместных усилий Мингосимущества, Минприроды, Роскомзема, БТИ и множества других ведомств его не создать. Теоретически доходы от имущества могут стать весомым источником наполнения бюджета, что подтверждается опытом других стран. В США, например, налоги на землю и другую недвижимость составляют аж 60-80% местных бюджетов штатов, причем налоговые ставки ежегодно корректируются в соответствии с изменением расходной части бюджетов.
Этими важнейшими и трудными задачами список неотложных государственных дел в сфере ИТ отнюдь не исчерпывается, поэтому на реализацию всех межведомственных проектов, которые нужны для получения более или менее целостной картины происходящего в стране, уйдут годы и годы.
Артподготовка
Хотя общая концепция федеральной информатизации еще не готова, уже сейчас ясно, что для претворения ее в жизнь нужно будет решить множество сопутствующих правовых, организационных и технических вопросов. В частности, необходимы новый федеральный закон о государственных информационных ресурсах, где были бы четко прописаны их виды и права на доступ к этой информации, а также закон об информационной безопасности, который заменит прежние устаревшие акты.
Поскольку планируется централизовать закупки товаров и услуг в области ИТ, потребуется серьезное изменение существующих процедур и законов. Например, в законах о госзакупках нет четких критериев отбора подрядчиков, которые годились бы для ИТ-компаний, да и сами ведомства часто не в состоянии квалифицированно сформулировать требования к подрядчикам. Предстоит также продумать схему координации госзаказов между ведомствами. Олег Бяхов, начальник управления по координации ФЦП "Электронная Россия" в Минсвязи, считает, что Государственная комиссия по информатизации (ГКИ) должна заключить ряд общефедеральных рамочных контрактов с основными поставщиками базового оборудования и программного обеспечения, чтобы получилась экономия за счет масштаба. Остальные закупки, по его мнению, следует предоставить самим ведомствам.
Среди других важных задач - разработка методик экспертизы ИТ-проектов, которые нужны для оценки результатов тех или иных начинаний. По словам руководства компании Cognitive Technologies, на этапе инспекции сделанного крайне необходимо тщательное регламентирование, и если таких регламентов не будет, вся ИТ-отрасль рискует стать зоной отмывки денег. По меньшей мере один серьезный шаг для обретения прозрачности затрат уже сделан. ГКИ приняла постановление о том, что в расходные классификации бюджетов всех уровней, начиная с федерального, следует добавить самостоятельную статью "информатизация". Бюджет на следующий год уже сверстан, поэтому изменений следует ждать не ранее 2005 года.
Кто встанет у руля
Однако главным, безусловно, станет вопрос о полномочиях и ответственности. Многие говорят о том, что без единой ответственности за результаты из межведомственных программ информатизации ничего путного не выйдет. В Минсвязи и Минэкономразвития сегодня видят распределение ответственности так: ИТ-стратегией будет ведать межведомственная комиссия (МВК), в которую входят министр экономического развития Герман Греф, министр связи Леонид Рейман и министры других ведомств. Она, в частности, будет принимать важнейшее решение о том, как следует хранить государственные регистры - централизованно или распределенно. За разработку единых технических требований станет отвечать ГКИ, головным куратором обновленной программы "Электронная Россия" останется Минсвязи, а министерства и ведомства будут отвечать за свои проекты. Сейчас в этой сложной системе, уже применяющейся для руководства "Электронной Россией", как рассказал глава департамента корпоративного управления и новой экономики Церен Церенов, добавится новое звено - комитет управляющих по ИТ, который, как на Западе, будет ведать методологией межведомственных проектов. Но так как к мнению такого комитета у нас вряд ли будут прислушиваться, планируется привнести в заимствованную за рубежом идею российскую специфику - подчинить комитет межведомственной комиссии, в которой заседают министры.
По данным Минэкономразвития, уже начался масштабный межведомственный проект МНС-ГТК по созданию автоматизированной системы возврата НДС экспортерам, срок завершения - предположительно 2008 год
То, что подобная многозвенная схема управления малоэффективна, уже доказано двухлетним опытом "Электронной России". С относительно небольшой суммой, которая была на нее выделена, произошло то, что управляющий директор представительства AIG Brunswick Capital Management Иван Родионов в одном из интервью назвал "тихой распилкой бюджетных средств". Она разошлась по множеству небольших конкурсов, и поскольку деньги были незначительные, а задачи декларировались масштабные, то многие компании, выигравшие в этих тендерах, так ничего и не сделали. У программы не было единого ответственного, так что теперь не с кого и спрашивать.
Однако сегодня на карту поставлена гораздо более крупная сумма, чем во времена начала "Электронной России". Денег на информатизацию будет выделено гораздо больше, чем прежде. Уже известно, что МБРР выделяет России кредиты на внедрение ИТ примерно на 19 млрд рублей (более 630 млн долларов). Всего под гарантии правительства МБРР откроет четыре кредитные линии - Минфину, ГТК, МНС и Минздраву. Уже в следующем году расходы госструктур на ИТ вырастут до полутора миллиардов долларов, а в 2005 году ожидается и значительный рост финансирования межведомственных программ. Пирог велик, значит, будет много тех, кто захочет откусить от него кусок. С другой стороны, правительству очень нужны инструменты для повышения эффективности управления, и у него просто не будет другого выхода, кроме как заниматься информатизацией государства. Иначе оно останется в неведении относительно того, что же происходит в стране.
