Ожидается, что в ближайшие дни премьер Михаил Касьянов подпишет постановление правительства, устанавливающее новый порядок распределения квот на вылов рыбы. Представители Госкомрыболовства обещают, что планируемые изменения в механизме распределения квот станут существенным стимулом для вывода рыбной промышленности из кризиса, в котором она пребывает все последнее десятилетие.
Так, уровень рыбодобычи за этот период снизился наполовину, выпуск рыбной продукции на душу населения - в два с лишним раза. Число занятых сократилось на треть, производительность труда - на 40%. Инвестиции в основной капитал в последние годы не превышают 17% от уровня 1991 года. Степень износа производственных фондов отрасли превышает в среднем 50%, а изношенность рыболовецких судов составляет порядка 60-65%. Если учесть, что добыча и переработка водных биологических ресурсов (ВБР) является преобладающей отраслью экономики девятнадцати российских регионов, ситуацию в рыболовстве иначе как критической не назовешь.
Гастарбайтеры в тельняшках
Причин нынешнего кризиса в рыбной отрасли несколько. Первой из них, бесспорно, является хаос, царивший в отрасли в 90-х годах. В смутное время перехода от плановой экономики к рыночной промысловые компании остались практически без средств. Этим воспользовались зарубежные промысловые компании: при поддержке своих государств они увеличивали промысловые мощности. При этом значительная часть их улова поставлялась российским переработчикам, но на куда более выгодных условиях: крупными партиями, по меньшей цене и на реализацию (фактически в кредит). Наши же рыбаки таких возможностей не имеют из-за сравнительно малых промысловых возможностей судов и отсутствия свободных денег. Перерабатывающие заводы тоже не страдают от переизбытка оборотных средств, поэтому им гораздо интереснее купить рыбу за рубежом.
Мало того, некоторые промысловые компании имеют собственные договоренности с иностранными государствами о лове в их водах поверх "межправительственных" квот. Выловленную рыбу поставляют на берег того же государства, там же заправляются топливом и обеспечиваются провиантом. К российским берегам приходят, бывает, только раз в год - за новой сменой экипажа. Российское судно, в которое вложены российские деньги, полностью работает на экономику другой страны, не принося России никаких доходов (даже свою зарплату "гастарбайтеры в тельняшках" предпочитают отоваривать на чужих островах).
Разорительные аукционы
Второй причиной нынешнего плачевного положения отрасли, по мнению многих специалистов, стали аукционы по продаже квот на вылов рыбы, главным негативным последствием которых было вымывание из отрасли еще остававшихся оборотных средств и расцвет браконьерства. Это происходит, в частности, из-за искусственного завышения цен на квоты. Например, квоты на вылов 250 тонн трески и 50 тонн пикши продавались 27 декабря 2002 года в среднем по 7,5 млн рублей при стартовой цене за лот в 1,845 млн рублей. Неудивительно, что, согласно отчету Минфина о результатах поступления средств в федеральный бюджет за 2002 год, Госкомрыболовства стал лидером среди федеральных ведомств, втрое перевыполнив план по перечислению денег. Произошло это исключительно за счет неналоговых платежей, то есть доходов от аукционной реализации квот на вылов водных биоресурсов. Всего рыбные аукционы обеспечили в 2002 году поступление в бюджеты 11,8 млрд рублей, а в первом полугодии текущего года - 9,7 млрд рублей. Плюс к этому в прошлом году предприятия отрасли выплатили 3,8 млрд рублей налогов, что, между прочим, выше уровня 2001 года на 22%. И это при том, что в отрасли за прошлый год зафиксирован спад производства на 10%, а 62% крупных и средних предприятий отрасли числится в разряде убыточных. Следовательно, рост налоговых отчислений произошел не вследствие расширения базы налогообложения, а из-за усиления налогового давления. Это может быть связано, в частности, с отменой инвестиционной льготы по налогу на прибыль.
Госкомрыболовства сегодня разочаровался в аукционном механизме. "Выстроить совершенный механизм распределения ВБР при существующем дисбалансе между сырьевой базой и добывающими мощностями крайне сложно, - говорит сотрудник Госкомрыболовства Сергей Саматов. - Введение таких рыночных мер, как аукционы, - одна из попыток, которая не оправдала ожиданий. Запредельный рост цен на квоты, наблюдаемый в процессе аукционных торгов, делал легальный лов практически нерентабельным. Кроме того, аукционная продажа квот по сути является фьючерсной сделкой, и для покупателя, в данном случае рыбака, заключение фьючерсного контракта имеет смысл лишь при наличии вторичного рынка и возможности хеджирования, то есть биржевого механизма страхования рисков, связанных с неблагоприятной погодной или экологической обстановкой, непредвиденным сокращением рыбных запасов или их миграцией. Существующие в настоящее время рыночные институты не обеспечивают соблюдения таких прав".
Черный перелов
Сегодня российская рыбная промышленность вплотную приблизилась к критическому порогу, за которым окажутся исчерпанными возможности материально-технической базы, заложенной еще в 70-80-е годы XX века
Прямым и неизбежным следствием завышения цен на квоты стало развитие браконьерства, поскольку аукционные цены сделали легальный лов практически нерентабельным. Квоты, купленные на аукционе, из инструмента контроля за промыслом превратились всего-навсего в разрешение на выход в море, а там - лови сколько сможешь. В результате, по оценкам специалистов, практика продажи квот через аукционы увеличила объемы переловов с 20 до 50%.
Это, в свою очередь, спровоцировало еще больший рост цен на квоты: промысловики заранее знают, что выловить им удастся больше, чем предусмотрено квотами, так что готовы за квоту и немножко переплатить. Никаких серьезных последствий за перелов рыбакам не грозит: на фоне отраслевых показателей, даже официальных, штрафы и взыскания за браконьерство выглядят копейками. Морской охраной Федеральной пограничной службы в 2002 году наложено штрафов на юридические и физические лица на 39,7 млн рублей, решениями судов обращено к взысканию 109,2 млн рублей ущерба, причиненного государству. Из них поступило в госбюджет 20,1 млн рублей и 48,3 млн рублей соответственно. То есть в половине случаев браконьеры плевать хотели на штрафы и взыскания.
Браконьерский улов, как правило, продается за рубеж. Следствием этого, в частности, стал тот факт, что квоты, выделяемые российским правительством по межправительственным соглашениям другим странам, осваиваются ими лишь на две трети. И это естественно: незачем тратить средства на освоение квот, когда российские промысловики втихаря и задешево поставляют рыбу в готовом виде. Не будет преувеличением сказать, что отрасль стремится к тотальной продаже российской рыбки за рубеж, поставляя на отечественные берега лишь крохи для отвода глаз. Тем временем российские рыбопереработчики вынуждены закупать сырье за рубежом.
Результатом активного развития браконьерства стало сокращение рыбных запасов. По сравнению с 1998 годом общие допустимые уловы (ОДУ) в исключительной экономической зоне РФ уменьшились к сегодняшнему дню в целом на 800 тыс. тонн, а по валютоемким видам рыбы - в среднем в два с лишним раза. В частности, запасы минтая за этот период сократились с 2270 тыс. тонн до 930 тыс. тонн. Реальное снижение рыбных запасов и уловов приводит к тому, что, с формальной точки зрения, общие допустимые уловы не выбираются, что дает толчок к выделению все новых и новых квот, хотя реально сегодня запасов большинства промысловых видов нет ни для старых, ни для новых судов.
Еще одним результатом аукционного распределения квот стало активное внедрение в российскую рыбную индустрию иностранных фирм, обладающих богатым арсеналом современных добывающих и перерабатывающих мощностей. По мнению специалистов, на аукционах 2003 года до 50% квот куплено подставными российскими фирмами на деньги иностранных "друзей", несмотря на формально закрытый характер аукционов. Схема такого проникновения проста: подставная российская компания берет кредит у западного партнера, на эти деньги покупает у него же судно, которое, меняя флаг, сразу же закладывается продавцу в обеспечение кредита. После чего по договору о совместной деятельности российская сторона обеспечивает поставки добытой рыбопродукции кредитору в счет погашения долга, причем по демпинговым ценам, иногда в разы отличающимся от рыночных. По данным Госкомрыболовства, в настоящее время около двухсот рыболовецких судов, работающих в национальной экономической зоне под российским флагом, поставляют свой улов исключительно на внешний рынок.
Новая схема
Проект постановления правительства, направленный на подпись премьеру Михаилу Касьянову, полностью отменяет аукционы по продаже квот на вылов рыбы. Теперь квоты будут выделяться бесплатно сроком на пять лет в размере доли от общего допустимого улова, пропорциональной размеру улова компаний-заявителей за последние три года. У этой схемы два основных достоинства. Во-первых, из нее полностью исключены чиновники: все решается на основании чистой арифметики. Во-вторых, квота выделяется на пять лет, что дает рыбакам стабильность и перспективу, возможность привлекать кредиты и развивать техническую базу.
Не оставлена без внимания в новом документе и проблема браконьерства: одним из условий предоставления квот является "наличие на судах заявителя технических средств связи, обеспечивающих автоматическую передачу информации о местонахождении судна при промысле водных биологических ресурсов". Это требование обусловлено созданием в Госкомрыболовства системы космического мониторинга рыбопромысловых судов: на каждое судно устанавливается радиомаяк, и из космоса контролируется, где оно находится и чем занимается. Данные спутникового наблюдения позволяют выявлять несанкционированные заходы рыболовецких судов в иностранные порты, перегрузы продукции в море и своевременно сообщать о них в органы рыбоохраны.
Впрочем, представители комитета признают, что такой мониторинг будет эффективен только в том случае, когда его данные будут являться доказательной базой для возможности судебного преследования нарушителей правил рыболовства. "Я могу видеть, что делают рыбаки, но я не могу пойти в суд с результатами этих наблюдений - они не могут служить доказательством в суде, - жалуется представитель Госкомрыболовства. - Сейчас у нас идет активная работа с Минюстом для решения этого вопроса".
По сравнению с 1998 годом общие допустимые уловы рыбы в исключительной экономической зоне РФ уменьшились к сегодняшнему дню в целом на 800 тыс. тонн, а по валютоемким видам рыбы - в среднем в два с лишним раза
Тем не менее на сегодняшний день новый порядок распределения квот проблемы браконьерства не решает. Как остается нерешенной и проблема оттока оборотных средств из отрасли, поскольку с отменой аукционов принцип платности ВБР останется: правительство планирует ввести налог на пользование биоресурсами. Его ставка будет дифференцированной в зависимости от ликвидности вида рыбы - от 2 до 10% от ее стоимости. В результате общая финансовая нагрузка перераспределится с ценных объектов промысла на всю отрасль. Пусть на 2%, но возрастет нагрузка на те виды рыб, которые и так, по бесплатным промышленным квотам, никто ловить не хочет: на одном только Дальнем Востоке ежегодно не осваивается от 800 до 900 тыс. тонн допустимого улова тех видов биоресурсов, которые не пользуются спросом у зарубежных покупателей. Так что о всякого рода путассу, тресочке полярной, мойве-тюльке мы и наши кошки можем забыть.
Не перекрывается при новом порядке и возможность получения квот иностранными компаниями. Свое бессилие в этом вопросе признают и специалисты Госкомрыболовства. "Обычная картина: приходит получать квоту представитель российской компании, рядом с ним сидит иностранец, якобы консультант, - говорит Сергей Саматов. - На самом деле этот иностранец и есть реальный владелец судов, а русский - только подставное лицо. Но с юридической точки зрения доказать это невозможно".
Инструмент возрождения
Еще более серьезная претензия к новому порядку распределения квот заключается в том, что он, по существу, консервирует сложившуюся ситуацию в отрасли, ведь квоты получат те, кто и сегодня их имеет, причем пропорционально вылавливаемым сегодня объемам. Между тем квоты на вылов рыбы являются основным и, к сожалению, единственным ликвидным ресурсом для развития отечественного судостроения, которое, в свою очередь, может стать мотором для развития тяжелой индустрии - корпуса, лебедки, механизмы лова, навигационные приборы (которые вполне может делать отечественная промышленность - здесь не нужен уровень истребителя пятого поколения, имеющихся сегодня технологий вполне достаточно).
Для того чтобы наболевшие проблемы отрасли реально решались, необходимо предусмотреть гарантированное выделение квот на длительные сроки не тем предприятиям, которые сегодня ловят больше других, а тем, которые заказывают строительство новых судов отечественным верфям. Другими словами, выделение квот рыболовецким компаниям должно быть заменено правом на получение квот под строительство судов на российских предприятиях. Если ты обеспечил определенные условия - инвестировал в строительство судна какую-то часть денег, если оно уже заложено, внесено в реестры, имеет регистрационный номер и должно быть по договору построено в определенный срок (это все легко отслеживается), - получи квоту. На суда, которые уже окупились, квоты давать вообще не стоит - пусть идут на лов в Мировой океан. Таким образом, мы будем выдавливать неэффективные излишки добывающих мощностей из национальной экономзоны.
Еще одно важное направление деятельности рыбной промышленности, которое может и должно быть учтено при распределении квот, - развитие переработки рыбы. Подавляющая часть добавленной стоимости продукции морского рыболовства относится не к вылову, а именно к переработке рыбы. Опыт показывает, что на стадии лова достаточно сработать без убытков или с минимальной прибылью. Основная добавленная стоимость получается при переработке рыбы и ее реализации. Поэтому в целях стимулирования рыбопереработки необходимо наладить выделение квот рыбоперерабатывающим предприятиям, заключившим договоры на поставку сырья с рыбодобытчиками, прежде всего отечественными. Только тогда можно будет говорить о реальных предпосылках выхода отрасли из кризиса.
Таможенному кодексу посвящается
Впрочем, и этих мер может оказаться недостаточно, пока не будет решена еще одна проблема, уже не относящаяся к компетенции Госкомрыболовства. Дело в том, что целый ряд манипуляций, приводящих к уменьшению и без того не чрезмерных оборотных средств судовладельца, имеется в арсенале таможенников.
Начнем с несовершенства законодательства: в настоящее время до 80% сырья, добываемого в двухсотмильной зоне РФ, реализуется напрямую за рубеж, не подпадая, согласно действующему законодательству, под статью экспорта, поскольку таможенная граница проходит по двенадцатимильной зоне. Только эта дыра в законе наносит ущерб бюджетам всех уровней как минимум в 500 млн долларов ежегодно.
Далее. Большинство добывающих предприятий, не имея достаточных оборотных средств, ограничены и в возможностях обновления парка судов. Единственно доступным выходом здесь является пользование добывающими мощностями через заключение договора бербоут-чартера (аренды судов без экипажей) с иностранным владельцем. Эта схема, сама по себе весьма гадкая, поскольку рыбаки трудятся фактически на положении рабов, в современной российской действительности имеет к тому же еще одно отягчающее обстоятельство в виде практической невозможности захода бербоут-чартерного судна в российский порт. Согласно действующему законодательству, его арендатор обязан уплатить единовременно таможенную пошлину и НДС в общей сложности около 25% от стоимости судна (в среднем это составляет от 1 до 5 млн долларов при первом пересечении таможенной границы России). В результате бербоут-чартерные суда работают исключительно на вывоз биоресурсов за пределы исключительной экономической зоны РФ. Но и это еще не все. Когда судно выходит на промысел, у него на борту присутствуют топливо, тара, оборудование, инструмент - то, без чего промысел невозможен. Во избежание ухода этого набора на экспорт в необложенном виде таможня требует с судовладельца внесения залога в сумме стоимости этих предметов. Судно, практически постоянно находящееся в море, выводит, таким образом, часть оборотных средств практически без перспективы их возврата.
В отношениях рыболовов и таможенников часто возникает такая проблема, как погрешность при декларировании выловленной рыбы. Находясь в море, работники судна не имеют возможности точно оценить объем вылова, а судовую грузовую таможенную декларацию должны подать сразу по заходу в порт. Обычно ошибаются на несколько процентов от вылова - не от злого умысла, а вследствие простого человеческого фактора. Потом, при выгрузке, данные уточняются. Но, с точки зрения таможни, поезд уже ушел: декларация подана, изменению не подлежит, а судовладелец подвергается следственной волоките по полной программе. В результате ему выставляют штраф на сумму стоимости незадекларированной рыбы. За мелкие погрешности учета таможня относит промысловика к разряду преступников, игнорируя презумпцию невиновности, и именно это раздражает рыбаков больше всего. Обжаловать решение таможни промысловая компания может сначала в вышестоящем таможенном органе и только потом в обычном арбитражном суде, то есть волокита обеспечена на многие месяцы.
Немало проблем рыбакам создает и сам процесс таможенного досмотра. В ходе него сотрудники ГТК часто действуют на основании каких-то местных приказов или вообще по собственному разумению. Так, совершенно не исключено, что рыбу, доставленную в порт, придется выгрузить в таможенный холодильник, там (а не возле борта в процессе выгрузки, как поступают в цивилизованных случаях) таможенник произведет досмотр. Естественно, вся эта процедура занимает несколько дней. Пока рыба прохлаждается в таможенном холодильнике, владелец не может ее продать. В конечном итоге это приводит к снижению оборота.
Самым возмутительным в действиях таможни является то, что поставка выловленной россиянами рыбы на родной берег по Таможенному кодексу (в том числе и по новому) не подпадает ни под один из таможенных режимов. На судах, по сути, производится товар российского происхождения: для этого применяются российская рабочая сила, российское оборудование и расходные материалы. С какой стати этот товар должен проходить таможенное оформление? Но таможенники считают рыболовство своей законной вотчиной. В итоге регулярного общения промысловиков с таможенными органами у российской рыбы значительно увеличиваются шансы попасть за границу.
Решение есть
В настоящее время до 80% сырья, добываемого в двухсотмильной зоне РФ, реализуется напрямую за рубеж, не подпадая, согласно действующему законодательству, под статью экспорта, поскольку таможенная граница проходит по двенадцатимильной зоне. Только эта дыра в законе наносит ущерб бюджетам всех уровней как минимум в 500 млн долларов ежегодно
Без налаживания нормального взаимодействия между рыбаками и таможней решить проблемы отрасли невозможно. Искоренить вероятность трений между ними можно элементарно. Российские промысловые суда принадлежат лицам, зарегистрированным на территории РФ в соответствии с российским законодательством, и ходят под российским флагом, на этих судах трудятся граждане РФ, и было бы естественно приравнять территорию судна к таможенной территории Российской Федерации, а борт судна - к таможенной границе РФ. Тогда не будет надобности и в выплате залога за вывозимое в рейс оборудование и топливо, в таможенном осмотре и оформлении поставляемой на российский берег рыбы.
Упразднить полностью таможенный контроль рыболовецких судов, однако, не удастся. Его функцией останется фиксирование фактов ввоза других товаров и надлежащее их оформление, но считать рыбу - не его компетенция. Форм контроля может быть две. Первая - это традиционный береговой осмотр выгружаемого товара, за исключением рыбы. Вторая может стать инструментом регулирования недекларируемого экспорта выловленной рыбы (существующего сегодня как экспорт за пределами таможенной границы). Для этого на каждом судне должен присутствовать таможенник, в задачи которого вошли бы оформление надлежащим образом отгрузки рыбы нерезидентам РФ и таможенные процедуры по импортируемым товарам или перемещаемым припасам (провианту, топливу). Нелегальные продажи рыбы за рубеж усложнятся - так может быть сделан первый шаг к преодолению основной проблемы рыбной отрасли.
После принятия нового Таможенного кодекса, в котором не предусмотрено ведение таможенными органами оперативно-следственных мероприятий, высвободится определенное количество работников таможни. Они-то и могут быть прикомандированы к рыболовецким судам. На судах и так присутствуют инспектора ФПС, которые заботятся о сохранности водных биоресурсов. Если в комплект к пограничнику добавится таможенник, никому хуже не будет. Заодно решится и проблема трудоустройства высвобожденных таможенников, иначе они станут безработными.
Необходимо решение проблемы с заходом судов, работающих в настоящее время под российским флагом по договорам лизинга и бербоут-чартера и находящихся в собственности иностранных лиц, в российские порты. Для этого нужно всего лишь освободить от обложения таможенными пошлинами и налогами временно ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации рыбопромысловых судов на срок действия договоров лизинга или бербоут-чартера. Ничего невозможного в этом нет - аналогичная ситуация уже была успешно разрешена по отношению к судам транспортного назначения.
