Были донорами, станут как все

Юлия Гончарова
17 ноября 2003, 00:00

Российское правительство считает, что ресурсодобывающие регионы должны большую часть налога на добычу перечислять в федеральный бюджет. В Ямало-Ненецком автономном округе просят дать хотя бы время для адаптации к новым условиям

В конце сентября законодательное собрание Ямало-Ненецкого автономного округа единогласно приняло документ, в котором выражено категорическое несогласие с проектом федерального закона об изменениях и дополнениях в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, вынесенным на рассмотрение в Госдуму.

По проекту, со следующего года 81,6% налога на добычу полезных ископаемых будет уходить в федеральный центр, 13,4% - оставаться в автономном округе и 5% - в области (раньше пропорция была другой: 74,5, 20 и 5,5% соответственно). Задача, которую ставило, разрабатывая документ, правительство, - централизовать доходы в федеральный бюджет, чтобы направлять больше средств в нуждающиеся в поддержке регионы.

Реакция же депутатов Ямало-Ненецкого округа - основного ресурсодобывающего региона России - на проект федерального закона однозначна: нужно остановить централизацию налога на добычу. Ведь это приведет к обнищанию всех регионов-доноров. Депутаты окружного ЗАКСа также направили письма своим коллегам из других регионов-доноров и представителям Ямало-Ненецкого АО в Совете Федерации, а также в Госдуму с призывом поддержать их позицию.

На дотации рассчитывать нельзя

Добывающие регионы поставлены в сложные условия. Со следующего года увеличивается налог на добычу полезных ископаемых. За добычу газа теперь предприятия будут платить 107 рублей с тысячи кубометров, с тонны конденсата - 17,5% от стоимости единицы продукции (поправки к Налоговому кодексу были приняты Госдумой летом). Принимая решение о повышении налога, правительство хотело стимулировать инвестиционную активность в перерабатывающих отраслях и облегчить налоговую нагрузку на сырьевиков. Однако, по мнению администрации Ямало-Ненецкого автономного округа, налоговая нагрузка на добывающие предприятия только увеличивается. Это, в свою очередь, приведет к повышению себестоимости их продукции, а следовательно - к снижению прибыли. А именно налог на прибыль идет в бюджет региона. Кроме того, со следующего года большая часть налога на добычу полезных ископаемых будет уходить в федеральный центр, и уже в 2004-м газодобывающий округ лишится примерно 16 млрд рублей.

Вместе с письмом в Госдуму и Совет Федерации, где депутаты высказали свое отношение к нововведениям, они отправили прошение включить Ямало-Ненецкий автономный округ в список получателей федеральных дотаций. Чтобы сбалансировать бюджет, в следующем году округу потребуется дотация в сумме, как раз равной выпадающим доходам.

Однако в администрации округа очень сомневаются, что эту сумму дотаций утвердят и деньги вернутся в регион. К примеру, в прошлом году потребность округа в средствах на федеральные программы составляла 3,2 млрд рублей, а утвержденный лимит из центра - всего 107,6 млн рублей (3,3% от требуемого). Впрочем, и выделенные деньги из федерального бюджета регулярно задерживаются.

На прошедшей в конце октября встрече губернаторов Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов Сергей Собянин, Юрий Неелов и Александр Филипенко обсуждали изменения в Бюджетном и Налоговом законодательстве. По их мнению, через несколько лет регионы-доноры могут стать дотационными. В следующем году из-за нововведений консолидированный бюджет Тюменской области сократится на треть, а бюджеты ЯНАО и ХМАО - на 40%. Губернаторы считают, что необходим переходный период, чтобы ослабить социально-экономическую зависимость территорий от сырьевого сектора.

Финансовое благополучие Ямало-Ненецкого автономного округа также зависит от того, чем завершатся начавшиеся этой осенью переговоры о разделе полномочий с руководством Тюменской области, в состав которой входят ЯНАО и ХМАО. Срок действия соглашения, по которому работают регионы сейчас, истекает в 2005 году. И если не будет подписан новый договор, значительная часть полномочий перейдет к областным властям.

Одиннадцатого ноября в Салехарде прошло уже второе заседание группы по делегированию полномочий, на котором представители трех ресурсодобывающих регионов обсуждали текст нового договора. Однако рабочая группа к единому мнению не пришла. Как считают представители северных автономий, работа пока идет очень медленно: Тюменской области спешка ни к чему. Область подпишет договор только тогда, когда федеральный центр четко обозначит перспективы бюджетного обеспечения региона.

Удар по независимым компаниям

Недра земли - как слоеный пирог: на глубине до полутора тысяч метров залегает чистый, или, как его называют, "жирный", сеноманский газ. Дальше, на глубинах до трех тысяч метров к газу прибавляются различные примеси. Чтобы его добыть, газовики дополнительно строят на месторождениях дожимные и насосные станции. Именно они создают давление, выталкивающее газ из-под земли. А установки комплексной подготовки этот газ очищают. Еще глубже (от трех тысяч метров) залегает газовый конденсат. Его добыть и очистить гораздо сложнее. Несомненно, все эти различия отражаются в затратах компаний на добычу топлива - для разработки газоконденсатных месторождений необходимо вдвое-втрое больше средств, чем для газовых. А суммарные производственные затраты на порядок выше.

В советские времена предприятия отечественной газовой промышленности добывали в основном "жирный" газ - не было технологий, которые бы позволяли уйти глубже в недра. Сейчас же этот газ заканчивается, и через пару десятков лет компаниям придется добывать углеводороды с больших глубин. Так что газодобытчикам предстоят большие затраты.

Правительство РФ решило им "помочь" и в мае внесло в Госдуму поправки к законам Налогового кодекса (летом они были утверждены). Согласно им, со следующего года компании не будут платить акцизы на газ, но налог на добычу газа и конденсата существенно увеличивается: по конденсату - с 340 рублей с тонны до 17,5% от стоимости единицы продукции. С тысячи кубометров газа добытчики будут платить 107 рублей, тогда как раньше в законе разделялись ставки по сепарированному (тот газ, который очищают от примесей) и сеноманскому "жирному" газу. Также увеличивается экспортная пошлина - с 5 до 20%.

И в России, и в мире спрос на газ с каждым годом растет. Согласно энергетической стратегии России, к 2010 году "Газпром" должен добывать 530 млрд кубометров газа. А остальные 105-115 млрд, по планам, добудут независимые производители. Сегодня на их долю приходится уже около 13% всей добычи российского газа, а в перспективе эта доля может вырасти до 25% (по расчетам геологов, суммарные запасы независимых компаний - 12 трлн кубометров газа и сотни млн тонн нефти и конденсата). Однако аналитики предполагают, что повышение налога на добычу не позволит выполнить энергетическую стратегию, по крайней мере, в газовой ее части.

Рост газодобычи до 2010 года планируется за счет работы независимых компаний, а именно по ним больнее всего ударит повышение налога. Ведь самые лакомые куски - месторождения-гиганты с большими запасами газа - достались еще в советские годы отечественному газовому монополисту "Газпрому". Независимые добытчики, которым всего по десять-двенадцать лет, получили месторождения поменьше и поглубже, а также законсервированные старые промыслы. При такой схеме налогообложения предприятиям будет невыгодно осваивать новые месторождения с глубокими залеганиями газа (а все аналитики говорят, что дешевый чистый газ заканчивается), которые требуют огромных вложений, а по срокам окупаемости - долгого времени. Скажем, для того, чтобы разработать новое месторождение с годовой добычей в 18 млрд кубометров газа, компании надо вложить не менее 2 млрд долларов - нужно создать необходимую инфраструктуру. Первоначальных сумм у небольших компаний, как правило, нет - предстоит брать кредиты в западных банках (в России сложно получить долгосрочные кредиты), а это как минимум 10% годовых в валюте. Окупаемость же подобных проектов составляет не менее восьми лет - и все это время добытчикам придется не только вкладывать деньги в освоение месторождения, платить налоги, зарплату своим работникам, но и отдавать кредиты. Подсчитав свои затраты по новой схеме налогообложения, скорее всего, компании станут меньше вкладывать в газодобычу, стараясь оттянуть освоение сложных месторождений.

А теперь добывающие предприятия и вовсе оказались зажатыми в тиски: добыча и продажа газа на внутреннем рынке сильно увеличивают издержки. Казалось бы, им могла бы помочь продажа газа на мировом рынке по мировым же ценам. Однако независимые добытчики не экспортируют газ - это прерогатива "Газпрома", главный акционер которого - государство.

Можно было бы предположить, что устранение конкурентов - независимых производителей - выгодно "Газпрому". Однако и там не первый год говорят о падающей добыче на месторождениях-гигантах, о том, что необходимы колоссальные вложения в новые месторождения: там компании так же, как и независимым, придется добывать газ с больших глубин.

Аналитики отмечают, что в конечном итоге рост ставки налога и экспортной пошлины с 5 до 20% приведет к увеличению налоговой нагрузки на компании. В 2004 году они заплатят на 70 млрд рублей больше, чем в прошлом.

Социальные последствия

Для Ямало-Ненецкого округа, который в основном живет за счет работы на территории газодобывающих предприятий, повышение налога на добычу газа и конденсата - это снижение поступлений в бюджет. По мнению администрации округа, недостаток средств в региональном бюджете вызовет социальную напряженность во всех городах округа. В последние годы начали работать социальные программы, на которые ежегодно тратится более 3 млрд рублей. Но, скорее всего, теперь они будут существенно сокращены, несмотря на всю их актуальность.

Острых проблем в регионе действительно предостаточно. Взять, к примеру, пресловутый "квартирный вопрос". Строить на Севере очень дорого, а в городах округа полно ветхих деревянных домов и покосившихся бараков, которые остались в наследство от предприятий, разрабатывавших нефтегазовые месторождения в семидесятые годы. Тогда перед газовиками и нефтяниками стояла задача дать больше газа и нефти родине, и люди жили даже в железнодорожных вагонах - лишь бы выполнить поставленную задачу. Последние несколько лет в округе действует специальная программа жилищного строительства. И хотя в прошлом году в регионе было построено 156,1 тыс. кв. м жилья (на 32% больше, чем в 2001-м), по данным муниципальных образований, в ЯНАО еще осталось 1294,8 тыс. кв. м ветхого жилого фонда.

Как считают в администрации региона, изменения в Налоговом кодексе породят еще одну проблему. Как уже говорилось, из-за увеличения налога на добычу компании станут меньше вкладывать в добычу, а значит, большая часть территории округа останется неосвоенной. Это, в свою очередь, отбросит на многие годы назад коренное население - ненцев и хантов. Дело в том, что при разработке месторождений на территории общины коренное население должно дать согласие на то, чтобы на земле традиционного землепользования начали добычу углеводородов. Происходит это так: община или ассоциация коренного населения подписывают с компанией соглашение, в котором указываются объем предстоящих работ и обязательства, которые готовы взять на себя добытчики. Как правило, предприятия должны переселить ненцев и хантов в другое место и создать для них рабочие фактории. Это небольшие поселения, где строят несколько домов, магазин, куда не реже раза в месяц завозятся продукты, ветеринарный пункт и небольшое предприятие, где ненцы и ханты смогут работать.

Когда "Газпром" пришел на месторождения Обско-Тазовской губы, он подписал программу компенсационных и природоохранных действий на 2002-2008 годы на общую сумму 107,6 млн рублей. Например, за то, что предприятие работает на этой территории, оно обязано до 2005 года построить рыбоперерабатывающий завод (на это будет выделено 36 млн рублей). А также реконструировать рыбоконтрольный пункт в поселке Тазовский до 2004 года (24 млн рублей). Понятно, что сами общины вряд ли справились бы с этими задачами.

Как быть

Руководство Ямала прекрасно понимает, что изменения политики федерального центра по централизации доходов ждать не приходится. Однако, считают ямальские власти, центр тоже должен проявить понимание - и дать время региону адаптироваться к новым правилам игры. Уже сейчас в администрации рассматриваются десятки проектов по развитию уже существующих и строительству новых перерабатывающих производств в регионе.

В свое время катализатором инвестиционного процесса в округе стал принятый в 1998 году местный закон "Об инвестициях". Тем, кто инвестировал в переработку, по этому закону администрация предоставляла различные налоговые льготы: возмещались некоторые налоговые ставки, процентные ставки по кредитам. После принятия закона инвестиции в переработку выросли вдвое. В округе появились современные пункты по переработке оленины, идущей на экспорт. Открылись фермы по выращиванию песцов.

Однако инвесторы все же охотнее вкладывали средства в добычу - в добывающих отраслях проекты окупались намного быстрее и не требовали таких энергетических затрат, как проекты, связанные с переработкой.

Сейчас же просто необходимо развивать перерабатывающую отрасль, считают в администрации. К примеру, можно использовать низконапорный газ (газ, оставшийся в верхних слоях месторождений) для производства нефтехимической продукции. Кроме того, низконапорный газ может быть использован для дальнейшей газопереработки, что даст импульс развитию собственной энергетики округа (сегодня регион до 90% энергии закупает через "Тюменьэнерго"). Окружные власти совместно с "Газпромом" уже разработали программу освоения месторождений низконапорного газа.

Однако этим дело не ограничится - региональные власти наверняка захотят поделиться заботой о сохранении социальной стабильности в регионе с работающими здесь предприятиями. Администрация ЯНАО уже начала переговоры с нефтяными и газовыми компаниями, итогом которых станет подписание особого соглашения. Оно сохранит "социальную составляющую" окружного бюджета.