В современном мире сложились две модели прокуратуры: прокуратура как орган общего надзора за законностью и прокуратура как орган уголовного преследования. Первая модель характерна в основном для авторитарных стран, в которых отсутствуют парламентские институты контроля за исполнительной властью или они слабы. Россия - одна из немногих новых демократий, где прокуратура сохранилась именно в таком виде.
Обвинитель или советник?
Заметим, что не совсем корректно использовать слово "прокуратура" для обозначения органов уголовного преследования в таких странах, как США, Англия или Германия. Так, в США должность, эквивалентная нашему генеральному прокурору, называется The attorney general, что буквально переводится как "генеральный поверенный" или даже как "генеральный адвокат". То есть чиновник, выступающий в суде как поверенный государства. В Англии, откуда в США и пришло название этой должности, фактически вообще нет прокуратуры, а государство содержит при судах специализированные коллегии адвокатов (советников), выступающих на стороне государства. В Германии аналогичная должность называется Der Staatsanwalt, что буквально тоже переводится как "государственный адвокат". И это не вопрос лингвистики. Самим названием государственного органа обвинения дополнительно подчеркивается равенство сторон в уголовном процессе - со стороны обвиняемого и со стороны государства выступают лица одинакового звания. Мы в России особенно хорошо знаем, как слова влияют на смысл вещей.
Хотя в отличие от советских времен сегодня в России каждый гражданин может сам через суд добиться отмены незаконных актов и даже оспорить антиконституционные законы, реализовать это право довольно трудно. Сторонники сохранения в России традиционной роли прокуратуры обосновывают свою позицию как раз слабостью институтов гражданского общества. Если убрать общий прокурорский надзор, считают они, то правовое положение граждан существенно ухудшится.
Да и сам статус прокуратуры в России существенно завышен по сравнению с другими демократическими странами. Она практически поставлена вровень с судом. Но претензии прокуратуры на особый статус нарушают равенство сторон в суде, принижают роль адвокатуры и тем самым мешают суду выполнять роль арбитра. В то же время практически всюду в демократических странах прокуратура в той или иной мере подчинена министерству юстиции или контролируется им. В США министерство юстиции возглавляет именно The attorney general. В Германии Der Staatsanwalt назначает президент по представлению министра юстиции и по согласованию с бундестагом. Прокуратуры этих стран являются частью исполнительной власти не только по сути, но и по закону.
Не вяжется с демократическими принципами, провозглашаемыми современной Россией, и военизированный характер российской прокуратуры. Действительно, человек, претендующий на то, чтобы быть карающим мечом правосудия, должен быть с галунами, а адвокат государства - вряд ли.
Очень удобный инструмент
Либерально-демократическая революция 1991 года породила и соответствующие планы реорганизации прокуратуры. В проекте Конституции, подготовленном комиссией Олега Румянцева (в то время он был заместителем председателя конституционной комиссии Верховного Совета РФ. - "Эксперт"), прокуратура лишалась функций общего надзора, предварительное следствие предполагалось передать федеральному следственному комитету, а за прокуратурой оставался только "надзор за законностью расследования преступлений, законностью приговоров и решений суда и их исполнения".
Однако после политического кризиса в октябре 1993 года Кремль решил не плодить врагов еще и в среде прокуроров. В Конституции, текст которой был принят на референдуме, функции прокуратуры не были прописаны вообще, давалась лишь отсылка к федеральному закону, который был принят много позже - в 1995 году. Этот закон воспроизвел советские нормы централизации прокуратуры и всеобъемлющего прокурорского надзора, объединения функций следствия и надзора за ним.
Нынешней власти на определенном этапе это даже пригодилось. Когда Владимиру Путину потребовалось привести региональное законодательство в соответствие с российской Конституцией, он использовал именно прокуратуру как орудие борьбы с региональным самоуправством. Прокуратура стала самым эффективным орудием воздействия на региональную элиту, поскольку в тех же Татарстане или Башкортостане республиканские суды, а управления юстиции тем более, оказались значительно менее управляемыми из центра. Поэтому, обсуждая сегодня различные варианты реформы прокуратуры, стоит держать в голове вопрос: а захочет ли президент отказаться от такого удобного инструмента ради туманных, так скажем, демократических принципов?
Между тем требования реформы прокуратуры становятся все более громкими. Хотя, как сказала в беседе с корреспондентом "Эксперта" главный научный сотрудник Института государства и права РАН Инга Михайловская, "надо понимать, что преобразование правовых институтов, даже если оно соответствует объективным потребностям общественного развития, идет тем сложнее и труднее, чем меньше и политически слабее социальные группы и слои населения, по тем или иным причинам поддерживающие новации".
Именно потому многие политологи и считают, что дело Ходорковского - это тот оселок, на котором президент испытывает политическую силу прокуратуры и генерального прокурора. После громких провалов с попытками экстрадиции опальных олигархов и чеченских эмиссаров, в которых прокуратура проявила полную неспособность доказывать свои обвинения, ей дается шанс доказать свою дееспособность на громком судебном процессе в России. Если сумеет добиться осуждения Ходорковского - хорошо, власть того и хотела, провалится - тоже нормально, можно воспользоваться этим и избавиться от неспособных прокуроров, а заодно и реформировать саму прокуратуру.
Конечно, можно сделать и то и другое и в случае успеха, чтобы много о себе не мнили и не позволяли. Тем более что уже мнят и позволяют. Ясно, однако, что одно дело - по явному или неявному заказу высшей власти укоротить олигарха, пытающегося играть самостоятельную политическую роль, другое - пытаться играть эту роль самому. Вряд ли этой самой высшей власти это понравится. Политически активный прокурор ничем не лучше политически активного олигарха.
Что реформировать в прокуратуре
Самые радикальные предложения заключаются в том, чтобы подчинить прокуратуру Министерству юстиции, существенно сократив ее функции. Эту идею активно предлагает эксперт Центра стратегических исследовании Приволжского федерального округа Вячеслав Глазычев. В беседе с корреспондентом журнала "Эксперт" он сказал, что, по его мнению, проблема не только в том, что прокуратура "объединяет в себе две противоречащие друг другу роли: следствие и надзор за ним и в целом за соблюдением законов. Проблема еще и в составе прокуратуры, стиле поведения и высказываний ее руководителей, которые воспроизводят характерные черты прошлой эпохи". Реформировать прокуратуру изнутри, как показали все эти годы, оказалось невозможно. Передача функций и создание новой структуры в другом ведомстве позволят изменить кадровый состав прокуратуры и разорвать сложившуюся еще с советских времен связку прокуратура-суд.
Следует заметить, что реализация этого предложения может натолкнуться на серьезные конституционные ограничения. Все-таки прокуратура в иерархии государственных институтов стоит выше, чем Министерство юстиции, которое в Конституции вообще не упомянуто.
"Главная проблема прокуратуры - это генеральный прокурор", - заметил в беседе с корреспондентом "Эксперта" депутат Госдумы от СПС Борис Надеждин. И добавил, что "дело не в системе, а в политической практике и менталитете прокурорских работников. К сожалению, пока прокуроры у нас не слуги закона, а слуги государя". Но и он, и известный адвокат Генрих Падва считают, что необходимо, безусловно, разделить функции государственного обвинения и надзора за следствием, которые должны остаться за прокуратурой, и функции собственно следствия, которые нужно передать независимому следственному комитету, ему же надлежит передать и следственные органы МВД и ФСБ.
Прокуратуру нужно освободить от функций общего надзора, которые в современных условиях потеряли смысл, считает Инга Михайловская. Однако разделять функции следствия и предъявления обвинений она полагает неправильным. Наоборот, именно в ведение прокуратуры необходимо передать следственный аппарат МВД И ФСБ. По ее мнению, "поскольку прокурор поддерживает обвинение перед судом, он должен осуществлять и процессуальное руководство следователем. Ведь он несет перед судом ответственность за действия следователей и дознавателей. Как же он сможет делать это, если потеряет возможность постоянного контроля. А у граждан есть возможность теперь обжаловать все шаги следствия и прокуратуры в суде, что ставит и тех и других под контроль общества". К слову, в тех же США Федеральное бюро расследований входит в состав министерства юстиции и подчиняется The attorney general - то есть тому, кто поддерживает в суде обвинение.
Предлагаемая реформа прокуратуры делает необходимой и неизбежной реформу российского парламентаризма. То, что органы исполнительной власти нуждаются в постоянном контроле, очевидно. Сейчас в России их контролирует прокуратура в рамках общего надзора за соблюдением закона. Качество этого контроля нам известно. В демократических странах этим занимаются представительные органы власти. Собственно говоря, это одна из их основных функций. В России Конституция не предусмотрела даже такой возможности для российского парламента. Если мы ликвидируем бюрократический контроль, мы должны заменить его парламентским. Вопрос в том, как проводить такую реформу. Менять Конституцию или по неформальной договоренности между различными ветвями власти выходить за ее пределы. Как заметил Борис Надеждин, "пример Франции показывает, что формальный текст конституции не имеет большого значения для политической практики. Там институты гражданского общества, политические партии и парламент сумели перебороть авторитарные тенденции, заложенные в конституции. Я надеюсь, что это произойдет и у нас".
