Непроницаемое государство

Информационная закрытость была одной из основных причин краха Советского Союза. С тех пор мало что изменилось - власть по-прежнему решает, к какой информации давать нам доступ

"Мы работали, работали, и лицензия для нашего производства не требовалась. А потом приходит ко мне очередная проверка и говорит: 'О, красавчик, так ты уже два месяца работаешь незаконно!' - оказывается, с первого июля ввели лицензирование. С нас взяли по полной программе. Я сделал лицензию на три года. Прошло полгода, приезжают ко мне те же люди и смеются: а отменили, говорят, лицензию-то!" Вот такую историю рассказал нам частный предприниматель, директор небольшой кондитерской фирмы, и счет подобным историям у нас в стране идет на тысячи. Почему предпринимателям не спешат сообщать информацию, которая заведомо должна быть для них открыта, почему она хранится порой строже, чем государственная тайна? Да потому, что такие "дыры" в информационном поле используются для вымогательства и взяточничества всех размеров, видов и форм. Чиновник, по должности обладающий доступом к информации, сидит на золотой жиле и всегда сможет обратить это в свою пользу - он возьмет за нужную справку, за срочность, не дашь - пеняй на себя, втрое больше возьмут за то, что раньше не заплатил. И если даже сам он этой жилой не воспользуется, то чужих к ней все равно не подпустит: тайна, как известно с давних времен, лучше всего крепит, защищает и освящает чиновничью власть.

Открыть черный ящик!

"Мы живем в информационную эпоху, когда способность общества постоянно обновлять информацию и воплощать ее в технологию является фундаментальным источником военной и экономической мощи", - пишет Мануэль Кастельс в книге "Информационная эпоха". Известный экономист и социолог утверждает, что в постоянно меняющихся условиях наиболее успешно функционирует только тот государственный организм, в жилах которого информация циркулирует быстро и беспрепятственно; те же государства, где информационные каналы целенаправленно перекрываются, в информационный век нежизнеспособны. Именно информационная закрытость стала одной из основных причин краха Советского Союза, считает Мануэль Кастельс, и его мнение разделяет большинство людей, изучающих политическую науку и практику.

Сейчас, спустя двенадцать лет после развала СССР, это становится уже очевидным: богатство стран и динамика их экономик все сильнее определяются не залежами полезных ископаемых, а степенью развития технологий, и прежде всего технологий, обеспечивающих информационный обмен. В подтверждение можно привести, например, данные масштабного исследования "Экономический рост и информационные технологии", проведенного Сергеем Цирелем при поддержке представительства Microsoft в Москве. Исследование выявило не только высокую степень корреляции показателей экономического роста и уровня развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), но и тенденцию к усилению роли ИКТ как средства экономического роста, а в определенной степени - даже условия этого роста.

Информационная открытость государства, готовность граждан и бизнеса воспринимать новые идеи и возможность беспрепятственно обмениваться информацией - это базовые ценности информационной экономики, которая идет на смену индустриальной. Эти перемены хорошо заметны в развитых странах, где в результате быстрого развития ИКТ резко снизились издержки на обмен информацией, что, в свою очередь, позволило компаниям быстрее внедрять наиболее эффективные технологии в сфере производства и управления, облегчило доступ к новым рынкам и к капиталу и, наконец, позволило создать глобальные горизонтальные рынки. Эти перемены ощутимы и в тех странах, где информационная закрытость власти и бизнеса позволяет процветать коррупции и протекционизму, усиливая отставание экономик. Поэтому обеспечение свободного доступа к информации все сильнее осознается мировым сообществом как необходимое условие развития.

Надо сказать, что российская Конституция полностью соответствует принципам информационной эпохи: "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом", записано в ней. И в законе "Об информации, информатизации и защите информации" тоже говорится, что вся государственная информация является открытой, если она не составляет государственной тайны и не является конфиденциальной. Однако, поскольку перечень конфиденциальных сведений и сведений, составляющих государственную тайну, у нас не является закрытым, на практике право определять степень доступности информации остается за чиновниками и в реальности получить доступ и к этой информации и к многим другим видам сведений о деятельности органов государственной власти очень сложно.

Срабатывают ограничители

У государственных органов по закону не должно быть права по собственному усмотрению относить информацию к категории секретной, закрытой, конфиденциальной или предназначенной для служебного пользования - это главное условие обеспечения обществу свободного доступа к информации об их деятельности, а значит, и контроля за государством со стороны общественных институтов. Но это далеко не единственное условие, потому что чиновник, который не желает раскрывать информацию или просто боится принять такое решение, может найти множество способов обойти даже самый правильный закон.

Популярный способ регулировать доступность информации - упрятать ее во внутриведомственные циркуляры. Большинству из нас доводилось видеть, как московские стражи правопорядка под видом проверки документов потрошат приезжих. Между тем еще в начале этого года начальник ГУВД Москвы Владимир Пронин вроде бы подписал приказ, где было сказано, что сотрудники московской милиции не должны проверять документы у граждан, не совершивших каких-либо преступлений или правонарушений. Некая правозащитная организация "Восход" попыталась было затребовать у властей этот приказ, но МВД отказалось выдать внутренний документ. Сотрудники "Восхода" обратились в суд, но и он встал на сторону министерства. И по Конституции страны, и по закону "Об информации" подзаконные акты, касающиеся прав граждан, должны быть открыты. Но как вы докажете, что закрытый ведомственный документ касается ваших прав, если не можете его получить?

Среди популярных "ограничителей" - требование предъявить разрешение на доступ к информации. В Америке или в Англии вход в парламент открыт любому человеку, и на заседания правительства в этих странах можно прийти, если на них присутствует более семи чиновников - это кворум, необходимый для принятия официальных решений. В нашем законодательстве ничего не сказано о том, что заседания органов государственной власти закрыты. Стало быть - они открыты? А вы попробуйте пройти в парламент без пропуска или без аккредитации! И к тому же попробуйте аккредитоваться: многим СМИ, работающим только в Интернете, поначалу в этом отказывали, даже при наличии у них лицензии Минпечати. На заседания нашего правительства попасть и того сложнее: к этим телам допускают лишь ограниченный круг журналистов, для протокольной съемки.

Еще один из множества способов не нарушая закона скрыть то, что обязано быть на виду - потребовать плату за предоставление информации полностью и в удобоваримой форме. Во время опроса, проведенного Центром проблем государственного управления при ГУ-ВШЭ, даже сами чиновники признали, что испытывают трудности в получении информации от других ступеней и ветвей власти: мэры говорят, что не могут получить данные из аппарата губернатора, губернаторы - от федеральных властей и так далее. Частично решение подобных коммуникационных проблем государство отдало на аутсорсинг бизнесу. Например, компании "Консультант+" и "Гарант", получая у ведомств и органов исполнительной власти сведения о действующих законах и проектах, формируют собственные базы данных, которые затем бесплатно предоставляются чиновникам, а всем остальным - за деньги. И обходится эта услуга недешево: "Гарант", например, просит 100 долларов в месяц за простейшую версию базы с поиском документов по реквизитам и 1000 долларов в месяц за поддержку сложной системы с подбором правовой информации по конкретным темам.

Что скрыто - потеряно

Российские власти считают, что проблему доступности информации хотя бы отчасти можно решить, разместив ее на общедоступных сайтах ведомств и органов исполнительной власти. Почему они так считают - понять невозможно: у нас Интернетом пользуется сейчас меньше 10% населения, даже в Москве охват не выше 25%. Но дело не в этом - в конце концов при желании точку доступа к Интернету найти можно и в глухой провинции. Беда в том, что интернет-сайты ведомств в их нынешнем виде совершенно бесполезны для посетителя, который хочет получить ответ на конкретный запрос.

Суть проблемы - в самой подаче информации. Информационное поле госресурсов сформировано не для потребителя, будь то гражданин или бизнесмен. Вы получите ответы на вопросы, которых не задавали, но попробуйте найти на ведомственных сайтах актуальные записи о правах собственности на землю, на недвижимость, сведения о предприятиях и их владельцах, о действующих законах, о правилах, инструкциях, лицензиях, короче то, что необходимо было знать нашему кондитеру, - не найдете, а многого еще и вовсе не существует в пригодном для употребления виде.

По законам США результаты научных исследований, которые ведутся за счет бюджетных средств, должны быть общедоступны. Потому-то из небольшого компьютерного сетевого проекта управления перспективных исследований и разработок министерства обороны США (DARPA) смогла вырасти Всемирная сеть, и спустя сорок лет американцы заработали на ней миллиарды. Советский Союз тоже тратил немалые средства на научные разработки. Их результаты, разумеется со штампом "ДСП" ("для служебного пользования"), в конечном счете либо были приватизированы заодно с помещениями многочисленных НИИ, либо заодно с ними же и погибли, не принеся обществу никакой пользы.

У информации, независимо от того, можно ею воспользоваться или нет, есть одно неприятное свойство - она устаревает, и многие разработки тех времен уже не актуальны. Кое-чем, впрочем, еще можно было бы воспользоваться, если бы не одно "но": до сих пор непонятно, кому эти разработки теперь принадлежат. Как отмечает директор "Информрегистра" Александр Антопольский, в России до 98% информационных ресурсов сейчас находится в "серой зоне" - не определены ни права собственности на них, ни критерии доступа к ним. Позволив когда-то закрыть доступ к информации, мы попросту ее похоронили.

Рассекретить власть - миссия выполнима

Конечно же, приведенный выше перечень барьеров на пути к информации далеко не полон, но даже из него видно, сколь недопустимо высоки они в нашей стране. А ведь мы пока даже не затрагивали те ситуации, когда информация, будучи обнародованной, может поставить под угрозу личное благосостояние чиновника или депутата. Взять хотя бы самую коррумпированную сферу - отношения власти и бизнеса. У чиновника всегда будет соблазн закрыть информацию, например, о госзакупках, поскольку это оставляет ему возможность манипулировать ценами и поставщиками. И законодателей, пока не принят закон о лоббировании, невозможно заставить раскрывать информацию о том, интересы каких компаний или отраслевых кланов они защищают. А в таких условиях кому-то из предпринимателей всегда будет удобнее отстаивать свои интересы не в открытую, а коррупционными методами.

Заставить чиновника раскрыть информацию, даже если лично он заинтересован в обратном, можно только одним способом: он должен нести наказание за ее сокрытие. И это наказание должно грозить, во-первых, ему лично, а во-вторых, грозить реально. Но сегодня за отказ в предоставлении информации предусмотрен штраф в лишь 5-10 МРОТ. По последним данным, его планируется увеличить до 10-30 МРОТ. Как лекарство от чиновничьей нерадивости и лени эти 500-3000 рублей еще можно принять, но рассматривать их в качестве хоть сколько-нибудь серьезного препятствия для коррупции просто смешно.

Впрочем, если суд признает, что чиновник, утаив информацию, тем самым поставил в опасность жизнь и здоровье населения или способствовал нанесению вреда окружающей среде, то ему будет грозить штраф от 500 до 700 МРОТ или даже тюремное заключение сроком до двух лет. Однако в реальности такие наказания если и применяются, то очень редко: "Я не знаю ни одного примера, когда бы чиновник нес всю тяжесть ответственности", - говорит директор Центра проблем государственного управления ГУ-ВШЭ Павел Кудюкин. К тому же штрафы платятся не из личного кармана чиновника, а из государственной казны, из денег тех самых налогоплательщиков, которым было несправедливо отказано в получении информации. И это еще в лучшем случае. Чаще всего до суда дело вообще не доходит: "За год в России проходит всего три-пять судебных процессов по поводу непредоставления информации", - утверждает Иосиф Дзялошинский. Для сравнения: в Англии по этим вопросам в суд обращаются более 3 тыс. человек в год.

Так как российские суды перегружены, а независимость их вызывает сомнения, эксперты-правовики считают необходимым не только вносить изменения в законы, регулирующие доступ к информации, но и создание специального органа, который контролировал бы предоставление чиновниками информации - по типу службы правительственной этики (OGE, U.S. Office of Government Ethics) в США, которая контролирует все, что связано с соблюдением госслужащими стандартов поведения, или службы уполномоченного по информации (Information commissioner) в Англии. По мнению Павла Кудюкина, в России к работе в этой службе или экспертной комиссии нужно привлекать не только чиновников, но и представителей гражданского общества. При этом у гражданина должно оставаться право и на асимметричный ответ: если экспертная комиссия посчитает, что в информации было отказано незаконно, чиновник обязан предоставить информацию. Если же эксперты примут сторону чиновника, то человек должен иметь возможность оспорить это решение в суде.

В любом случае механизм обжалования отказа в информации должен быть максимально четко прописан в законе, считают наши собеседники, ссылаясь на довольно эффективный американский опыт. FoiAct, американский закон о свободе информации, содержит исчерпывающий перечень действий в информационной войне с чиновниками: если с вами отказываются разговаривать, вы должны обратиться к вышестоящему должностному лицу; если опять откажут - в окружной суд; если суд признает в действиях чиновников "самодурство и произвол", он наложит на них штраф. Не подчиниться американскому правосудию чиновнику себе дороже: последовать может не только огромный штраф, но и тюремное заключение. Поставьте российского чиновника в подобные условия, и вы увидите, что он вскоре станет не менее "клиентоориентированным", чем американский, говорят правоведы. Научились же у нас работники торговли выжимать из себя улыбку!

И наконец, государство должно взять на себя основную тяжесть расходов на создание общедоступных источников информации, а не перекладывать эту задачу на плечи посредников: создание полноценного информационного поля, учитывая нынешнее состояние дел в этой сфере, не под силу одним только частным компаниям, даже по чисто организационным причинам. Выделять действительно серьезные деньги на создание общероссийских баз данных и сильно расширять чиновничий аппарат вроде бы не входит в ближайшие планы российских властей, но это лишь значит, что нужно думать о том, как сокращать издержки на создание информационного поля: аккумулировать средства, которые государство расходует на создание информационных ресурсов, концентрировать усилия на наиболее критичных направлениях, а главное - информационная политика должна быть адресной. В ходе того же опроса, проведенного Центром проблем государственного управления при ГУ-ВШЭ, руководители государственных органов отмечали, что наиболее резкие всплески числа обращений граждан возникают, как правило, при изменениях в законодательстве. Так, может быть, стоит выпускать специальный бюллетень о текущей деятельности государственных органов и планах властей на будущее. В Англии такой документ рассылается бесплатно по всем квартирам.

Созданием профессиональных информационных ресурсов, предназначенных для бизнеса, по всей видимости, и дальше будут заниматься частные компании. Во всяком случае авторы "Концепции использования информационных технологий в деятельности органов федеральной государственной власти", разработанной в Минсвязи России, предлагают "учитывать такую возможность". Надо, однако, иметь в виду, что аутсорсинг хотя и ускорит создание качественных информационных ресурсов, никак не снимет вопроса о доступности информации: даже если государство, как предлагается в одном из законопроектов, будет регулировать стоимость информационных услуг, предоставляемых посредниками, их производство все равно должно оставаться выгодным для подрядчиков.

Прозрачность страны

Гражданское общество в целом в России пока еще слишком слабо, чтобы заставить власти работать прозрачно. Но в том сильно заинтересована самая активная часть общества - бизнес. Бизнесу нужны инвестиции, а непрозрачность страны ограничивает их приток точно так же, как отпугивает инвесторов непрозрачность компании.

Российский бизнес уже начал понемногу это понимать, хотя сам он, конечно, еще очень далек от мировых стандартов прозрачности. Судя по данным исследования, проведенного IFC, инвестиционным подразделением Всемирного банка, в 94% российских компаний нет никакого документа, который определял бы принципы их информационной политики, и - совсем уж поразительные цифры - в 14% российских кредитных организаций даже топ-менеджер не знает реальных собственников банка. Правда, в крупнейших российских компаниях подвижки к лучшему уже есть: "Мы по нашим клиентам видим, что за пять лет произошла революция в области корпоративного управления, - говорит Александр Чмель, партнер компании PricewaterhouseCoopers. - Большую часть информации, раньше считавшейся конфиденциальной, теперь можно получить на сайтах компаний: это и сведения о членах совета директоров, и состав акционеров, и ежеквартальная финансовая отчетность, в некоторых случаях - даже протоколы заседаний совета директоров. Как минимум пятьдесят наших публичных компаний уже начали составлять отчетность по международным стандартам, где уровень раскрытия информации значительно выше". И если эти 50 предпринимателей хотят, чтобы их вложения в корпоративное управление собственной компании максимально окупались, они должны заставлять и власть становиться более прозрачной.

У предприятий, которые не хотят приспосабливаться к новой реальности и открываться, нет будущего, напоминает консультант по управлению из центра "Станкин-консалтинг" Алексей Кротков. Такие предприятия не выдержат конкуренции за деньги инвестора, они либо обанкротятся, либо им грозит враждебное поглощение, причем куплены они будут за бесценок.

То же самое можно сказать и о стране в целом. Прозрачность бизнеса и государства - необходимое условие для эффективного функционирования рыночной экономики. И это абсолютно необходимое условие для страны, которая делает выбор в пользу рынка и демократии. В условиях непрозрачности государства рынок хоть как-то, но выживает, демократия же - никогда.