Что угрожает росту

Владимир Мау
8 марта 2004, 00:00

В 2003 году в России впервые экономический рост был обеспечен новыми инвестициями. Устойчивости этой модели развития угрожают популизм и эскалация политического давления власти на бизнес

Итоги 2003 года позволяют констатировать появление трех новых обстоятельств, которые определят развитие страны в наступившем году и в более отдаленной перспективе. Я имею в виду изменение характера экономического роста, резкую активизацию экономического популизма и формирование новой конфигурации власти.

Изменение модели роста

В прошлом году произошло изменение тренда экономического роста. На протяжении 2000-2002 годов темпы роста неуклонно падали, равно как и темпы инвестиций. Этому феномену предлагалось два варианта объяснений. Одни объясняли падение темпов неэффективностью правительственного курса, неспособностью властей воспользоваться благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Другие видели в "затухающей кривой" проявление так называемых восстановительных закономерностей, известных из истории нэпа. В соответствии с этой логикой, после глубокого и длительного спада первая фаза роста связана исключительно с политической стабилизацией, восстановлением спроса и соответствующим вовлечением в производство незадействованных мощностей. По мере исчерпания свободных ресурсов темп роста неизбежно затухает. Новое же повышение темпов должно произойти позднее и будет связано с повышением инвестиционной активности, то есть с переходом от роста, основанного на вовлечении имеющихся мощностей, к росту на основе новых инвестиций.

Россия находится в начале перехода к новому этапу экономического роста - роста, основанного на привлечении новых инвестиций. Этот переход политически очень уязвим: налицо отсутствие консенсуса основных политических сил по глубинным проблемам функционирования страны, и это сдерживает предпринимательскую активность

Итоги 2003 года позволяют выдвинуть осторожную гипотезу о начале перехода к новой модели экономического роста. По сравнению с 2002 годом не только с 4,7 до 7% возросли темпы роста ВВП, но с 2,5 до 12% возрос объем инвестиций. Производство машиностроительной продукции выросло на 8,5% (второе место по этому показателю после топливной промышленности). В этом контексте принципиально важен вопрос - не будет ли разрушена новая модель роста в 2004 году. Пока невозможно сделать окончательные выводы, поскольку развитие событий будет зависеть от большого числа объективных и субъективных факторов.

Во-первых, неочевидны структурные последствия инвестиционного бума, или иначе говоря: насколько этот бум свидетельствует о возможностях роста всех отраслей народного хозяйства или же он по преимуществу следствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Топливная промышленность в истекшем году продолжала доминировать в объеме инвестиций и остается на уровне 2001-2002 годов - 21-22%. Далее следуют инвестиции в транспорт (17%), ЖКХ (15%), электроэнергетика (5%), пищевая промышленность и связь (по 4%) черная металлургия и машиностроение (более чем по 3%). Однако доминирование ТЭКа не является однозначно негативным фактором, он может стать и локомотивом для других отраслей.

Во-вторых, сохранение высокой конъюнктуры цен на основные товары российского экспорта объективно тормозит структурную перестройку отечественной экономики. Благоприятные для бюджета высокие цены на нефть будут оказывать все более угнетающее воздействие на экономику - через завышение как реального курса рубля, так и отдачи на капитал в сырьевых отраслях, что делает инвестиции в несырьевые сектора относительно менее эффективными. По нашему мнению, эта проблема не решается одними лишь методами налоговой политики, что сейчас столь популярно.

В-третьих, устойчивость новой тенденции к инвестиционному росту зависит от политических обстоятельств, и особенно от способности власти создать благоприятные условия для инвесторов - как отечественных, так и иностранных. Этот вопрос остается открытым, и политические события второй половины 2003 года не способствовали его прояснению.

Динамика капитала, включая иностранные инвестиции, вызывает тревогу. Хотя отток капитала существенно сократился - с 8,3 млрд долларов в 2002 году до 2,7 млрд в 2003 году, произошло это в основном за счет притока кредитов в банковский сектор, что вполне естественно при данной конъюнктуре цен на энергоносители и при укреплении рубля относительно доллара. В корпоративном же секторе отток капитала увеличился: в 2002 году - 10,8 млрд долларов, в 2003-м - 12,3 млрд.

Словом, пока можно лишь утверждать, что Россия находится в начале перехода к новому этапу экономического роста - роста, основанного на привлечении новых инвестиций. Реализуется ли этот переход в полной мере - покажет время.

Переход от восстановительного роста к инвестиционному политически очень уязвим. С одной стороны, происходит укрепление власти, а ей непременно нужен рост, из которого власть хочет и может получить максимальные дивиденды. С другой стороны, отсутствие глубинной политической стабильности, сохранение высокого уровня недоверия практически между всеми участниками экономико-политического процесса - государством, собственниками, работниками. Внешне кажется, что стабилизация состоялась и что политическая обстановка благоприятствует предпринимательской активности. Однако налицо отсутствие консенсуса основных политических сил по глубинным проблемам функционирования страны, и это сдерживает предпринимательскую активность. Возникает конфликт между властью, которая ждет немедленных экономических дивидендов, и хозяйственным сообществом. Власть начинает искать виноватых - в предпринимательской или в политической среде, среди бизнеса, чиновников, политических партий. А это еще больше осложняет ситуацию, становится дополнительным препятствием на пути экономического роста.

Практически все страны, следовавшие популистским рецептам, не смогли решить задачу сокращения разрыва с наиболее развитыми государствами, а некоторые, например Аргентина, резко увеличили свое отставание

Именно так, напомним, развивалась ситуация в СССР в конце 20-х годов XX века. Тогда политическое руководство было недовольно замедлением темпов экономического роста, причины же этого видело в происках частного бизнеса, в неправильной или вредительской деятельности многих видных экономистов и чиновников правительственных учреждений. Результат этого конфликта - отказ от нэпа и переход к политике насильственной индустриализации, что сопровождалось огромными человеческими потерями.

Сейчас к стандартным факторам недовольства политикой добавляются особенности внешнеэкономической конъюнктуры, которая создает дополнительную иллюзию устойчивости. На самом деле благоприятная конъюнктура создает лишь искушения для отказа от осторожной экономической, прежде всего бюджетной, политики и выхода в сферу популистских решений. Неудивительно, что на протяжении последнего года неуклонно нарастала популистская риторика.

Нарастание популизма

Еще год назад можно было выделить четыре модели консолидации роста, и именно они обсуждались тогда в экономических дискуссиях: левая (дирижистская) модель; стимулирование развития финансово-промышленных групп (чеболизация); радикально либеральная модель (резкое снижение бюджетной нагрузки на экономику); институциональная модель - модель, основанная на выращивании современных экономических и политических институтов. Теперь в дискуссии явно доминируют только две из них - дирижистская и институциональная.

Правительство предложило свое видение экономической политики, формулируется оно в той же логике, в какой правительство действовало на протяжении предыдущих трех лет. Фактически речь идет о мерах макроэкономического, институционального и отраслевого характера, в основании которых - принципы осторожности и консерватизма. Предполагается, что тем самым в конечном счете будет обеспечен устойчивый и долгосрочный рост, ориентированный на реальные, а не искусственные, навязанные государственными чиновниками или отраслевыми лоббистами приоритеты. Однако модель эта политически уязвима. В ней нет внешних эффектов, она предполагает длительную, кропотливую и скучную работу по "выращиванию" институтов. Эта институциональная модель вызывает острую критику сторонников популистских решений, требующих активного использования бюджетных ресурсов для стимулирования экономического роста.

В Германии топ-менеджеры традиционно отвечают за компанию целиком, в том числе и за людей, занятых в компании. Они работают в интересах не только владельцев, но и работников. В США и в Великобритании топ-менеджмент отвечает лишь перед акционерами

Популистское представление о механизме подстегивания экономического роста характерно для левых сил - их программные установки включают стандартный набор экономических действий, наиболее ярко они проявились в странах Латинской Америки в 30-70-е годы ХХ века. Основные элементы этой левой экономической программы таковы:

- перераспределение собственности и доходов ("обеспечение справедливости");

- возврат к прогрессивному налогообложению - как по подоходному налогу, так и по ренте;

- проведение активной промышленной политики в традиционном понимании этого термина, то есть выделение приоритетов (отраслей "национальной гордости") и поддержка их методами бюджетной и налоговой политики;

- изъятие сверхдоходов у экспорториентированных отраслей и использование их в "приоритетных" направлениях. Применительно к современной России этот тезис выступает как требование изъятия ренты у сырьевого сектора (прежде всего ТЭК) и использования ее в государственных интересах;

- макроэкономическая дестабилизация, включая не только отказ от профицита федерального бюджета, но возврат к практике дефицитного бюджета с направлением средств на увеличение государственного спроса. Выдвигаются даже предложения об использовании на цели развития экономики резервов Центрального банка;

- частичное восстановление государственного регулирования цен.

Практически все следовавшие этим рецептам страны не смогли решить задачу сокращения разрыва с наиболее развитыми государствами, а некоторые резко увеличили свое отставание (та же Аргентина). Модель эта приводит, как показывает практика, к тяжелейшим экономическим и политическим кризисам. Отказ от популистской модели всегда происходит очень болезненно, в большинстве случаев - через военные перевороты.

Есть целый ряд аргументов, заставляющих сомневаться в эффективности популистской политики применительно к современной России. При попытке проведения данного курса "выбор" приоритетов гарантированно станет результатом взаимодействия коррумпированных чиновников и лоббистов традиционных секторов хозяйства. Ведь именно традиционные сектора финансово наиболее состоятельны, а потому могут навязывать государству свои интересы в качестве национальных. Но даже если бы у нас была абсолютно прозрачная система принятия решений, выделение отраслевых приоритетов было бы невозможно по принципиальным соображениям - из-за резкого снижения возможности прогнозирования технического прогресса в современном мире (в сравнении с индустриальной эпохой первой половины ХХ века).

Отказ от плоской шкалы налогообложения означал бы радикальный пересмотр той налоговой политики, которая реализуется на протяжении последних лет - политики упрощения налоговой системы. Движение в этом направлении было связано не столько с либеральными идеологическими установками правительства, сколько со стремлением привести экономическую (в том числе налоговую) политику в соответствие с доступными государству возможностями обеспечивать исполнение законодательства. Именно неспособность пользоваться тонкими налоговыми инструментами, и в частности собирать прогрессивные налоги, подтолкнула к принятию плоской шкалы. Причем бюджетный эффект от принятия этой меры превзошел все ожидания.

Серьезные вопросы вызывают и предложения по изъятию и перераспределению ренты.

Во-первых, упования на ренту носят конъюнктурный характер, то есть привязаны к нынешнему высокому уровню мировых цен. Однако остается открытым вопрос, где бюджет будет брать ресурсы после падения цен. Это особенно важно, если снижение конъюнктуры произойдет по прошествии некоторого времени, за которое российская экономика попадет в устойчивую зависимость от нефтяных доходов в гораздо большей степени, чем в настоящее время. Собственно, крах СССР - именно результат того, что советское руководство в 70-е годы, поверив в стабильность очень высокого уровня цен на природные ресурсы, подстроило советскую экономику под этот уровень - когда же цены изменились, рухнула и ориентированная на них система.

Во-вторых, важен вопрос о направлении использования дополнительных ресурсов, получаемых от ренты. Должно ли увеличение фискальной нагрузки экспортных секторов сопровождаться снижением общего уровня налогообложения или речь идет об увеличении доходов государства?

В-третьих, необходима ясность относительно механизма изъятия дополнительных доходов из сырьевых отраслей. Рента предполагает индивидуализацию обложения, поскольку речь идет о необходимости выравнивания условий для предпринимателей, которые должны получать отдачу, соответствующую собственным усилиям, а не эксплуатировать природный ресурс. Принятие такого подхода означало бы, что решение о справедливой ставке изъятия ренты отдается на откуп чиновнику. Это резко повысит коррупциогенность государственной политики в отношении сырьевого сектора. Таково одно из наиболее очевидных и опасных последствий отказа от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в его нынешнем виде.

Приведенные соображения не являются аргументами против повышения изъятия средств в бюджет из отраслей сырьевого экспорта. В условиях благоприятной ценовой конъюнктуры такое изъятие может быть целесообразно, однако важно делать это, не провоцируя рост коррупции и не усиливая зависимость страны от колебаний цен на энергоресурсы. Повышение изъятий из ТЭК может быть достигнуто при сохранении универсального подхода: путем повышения НДПИ, повышения экспортных изъятий, путем осуществления реформы "Газпрома".

Новая политическая среда

Впервые в российской истории в результате выборов в парламенте оказалась партия, обладающая большинством голосов и не являющаяся единственной. Возникла ситуация, дотоле неизвестная отечественной политической практике, - ни в недавнем, ни в далеком прошлом. Обратим внимание на несколько важных обстоятельств.

Отношение к действующей Конституции РФ будет одним из важнейших критериев при оценке характера и перспектив складывающейся в России политической и экономической модели. Сохранение Конституции представляется важнейшим условием постепенного формирования в России устойчивой демократии

Прежде всего центр тяжести в принятии решений и в разработке законопроектов перемещается теперь в исполнительные структуры власти. Это значит, что думское большинство будет поддерживать вносимые в парламент законопроекты, не обеспечивая ту глубокую экспертизу, которая возможна лишь в ходе политической борьбы и необходимости формирования коалиционного большинства по каждому принимаемому законопроекту. Опыт принятия бюджета на 2004 год продемонстрировал новую механику прохождения законопроектов: еще до внесения проекта бюджета в Думу было устроено "нулевое чтение" - обсуждение проекта с фракциями, образующими большинство, после чего бюджет прошел практически без изменений.

Складывающаяся конституционная ситуация имеет несколько альтернативных вариантов развития с учетом исторического опыта парламентаризма.

Так, вполне вероятно утверждение модели полуторапартийной демократии, известной из послевоенного опыта Японии и Италии. После некоторого периода острой парламентской борьбы в этих странах произошло формирование крупных партий, идеологически неоднородных и состоящих из нескольких враждующих фракций, но объединенных двумя важными задачами - сохранить власть в своих руках и не допустить прихода к власти левых. Идеологические принципы играют в подобной партии третьестепенное место. Такая модель имеет внутренний потенциал, может обеспечить успешное экономическое и относительно устойчивое политическое развитие. Здесь вероятны политические кризисы, но обычно они локализуются внутри самой партии путем перераспределения должностей между различными ее фракциями. Однако серьезной проблемой этой модели является ее коррупционная уязвимость, что вполне естественно, если организация находится у власти на протяжении длительного периода времени и практически не может быть сменена другой политической силой.

Другой вариант развития событий связан с опытом британской парламентской модели. В результате формирования парламентского большинства исполнительная власть концентрирует у себя практически все рычаги принятия решений, получая автоматическое одобрение в парламенте. Британский премьер-министр обладает огромной реальной властью, имея возможность принимать практически любое решение, включая решение о роспуске парламента. Правда, применительно к современной России эта власть сосредоточивается преимущественно у президента, но и премьер может играть здесь весьма существенную роль. Разумеется, такое развитие событий существует пока лишь потенциально. Для его практической реализации должна существовать реальная альтернативная политическая сила, которой избиратель может на очередных выборах отдать власть. Без этого воспроизводится описанная выше модель полуторапартийной демократии.

Отношение власти к действующей Конституции РФ будет одним из важнейших критериев при оценке характера и перспектив складывающейся в России политической и экономической модели. Сохранение Конституции представляется важнейшим условием постепенного формирования в России устойчивой демократии. Укрепление демократии в России требует прежде всего накопления соответствующих традиций, а действующая Конституция дает для этого основу.