В пятницу 19 марта Госдума сразу в трех чтениях приняла проект федерального конституционного закона "Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". За слияние двух территорий и образование Пермского края на референдуме 7 декабря 2003 года проголосовало 83,81% жителей области и 89,69% жителей округа.
Этому примеру хотят последовать Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО, которые недавно объявили о проведении референдума по объединению в 2004 году. В конце февраля было подписано также соглашение между губернатором Тюменской области Сергеем Собяниным и главой Ямало-Ненецкого АО Юрием Нееловым об интеграции двух регионов и о создании соответствующей рабочей комиссии.
Приданое для округа
Столицу Коми-Пермяцкого округа, город Кудымкар, в народе называют Вашингтоном. В этом городе с 33-тысячным населением чуть ли не каждая семья имеет родственника в руководящих органах субъекта федерации. На территории 33 тыс. кв. км проживают всего 150 тыс. человек, зато у него есть два представителя в Совете Федерации и один - в Государственной думе.
"Вашингтон" не упускал случая показать Перми свою особость. Когда Пермская область решила перейти в другой временной пояс и перевести стрелки на час назад (разница между Москвой и Пермью стала бы часовой), округ наотрез отказался последовать ее примеру. Между тем разница в окружном и областном времени сулила немало неудобств: слишком тесны социально-экономические связи. Конфликт разрешила только Москва, причем в пользу округа: Пермской области пришлось отказаться от перевода часов.
Одна из главных статусных нелепостей так называемых матрешечных субъектов федерации заключается в том, что жители автономных округов голосуют не только за собственное региональное руководство, но и за губернатора и членов законодательного собрания области, в которую входит округ. Однако решения губернатора и ЗАКСа не имеют силы на территории округов. Сегодня все понимают: это абсурд, проблему надо решать, но пути решения предлагаются разные.
Понятно, почему центр решил начать ликвидацию "матрешек" именно здесь. В отличие от других национальных округов, нарезанных еще в советскую эпоху, Коми-Пермяцкий округ получил свой статус только в 1991 году, воспользовавшись известным предложением Бориса Ельцина брать суверенитета столько, сколько можно проглотить. Между тем 80% промышленных предприятий Коми-Пермяцкого округа остались структурными подразделениями пермских компаний. В округе заготавливается лес - главный и фактически единственный ресурс, а в области расположены все лесоперерабатывающие предприятия. Все двенадцать лет раздельного существования дотационный Коми-округ чувствовал, что богатая Пермская область его обкрадывает. "Стоимость срубленного дерева после обработки возрастает в десять раз, - говорит в беседе с 'Экспертом' о наболевшем депутат Госдумы от Коми-Пермяцкого АО Андрей Климов. - Соответственно, почти весь налог на добавленную стоимость уходит в Пермь. То есть фактически округ кормит область".
Пермь обещает после объединения ликвидировать дисбаланс - возвращать бывшему округу часть заработанных там средств в виде специальных трансфертов. Кроме того, большинство пермских компаний планируют расширить свою деятельность на территории бывшего округа. Гибкая система льгот и кредитов инвесторам, действующая сейчас в области, будет распространяться и на бывший Коми-Пермяцкий округ. По оптимистичным прогнозам местных властей, рост инвестиций в экономику округа вырастет в девять раз. Важную роль в этом процессе должны сыграть федеральные инвестиции - в качестве приданого центр пообещал новому союзу около 12 млрд рублей. Незадолго до референдума Владимир Путин подписал указ, в котором федеральным ведомствам предписывается построить газопровод Очер-Кудымкар-Купрос, автомобильную дорогу от Кудымкара до Сыктывкара, а также мост через реку Кама.
И это далеко не все - коми-пермякам удалось выбить из Москвы немало. В принятом Думой законопроекте оговорено, что Коми-округ будет получать бюджетные трансферты из центра в прежнем объеме до 2009 года. А депутаты обоих законодательных собраний сохранят свой статус до следующих выборов - до 2007 года. Члены Совета Федерации от обоих регионов также останутся в Москве до истечения сроков своих полномочий. Коми-округ, как и сейчас, будет иметь и в следующей, пятой Думе своего депутата: просто автономный округ превратится в избирательный. Выборы главы Пермского края будут проведены в конце 2005 года, после истечения срока полномочий губернатора Коми-Пермяцкого округа Геннадия Савельева. Поскольку глава Пермской области Юрий Трутнев 9 марта назначен министром природных ресурсов РФ, до этих выборов исполнять обязанности губернатора будет бывший депутат Совета Федерации от Пермской области Олег Чиркунов.
Только объединяться
Успешно завершив пилотный проект по созданию Пермского края, федеральный центр плотно занялся объединением Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Однако здесь препятствий значительно больше. Если в случае с Пермью речь шла о слиянии сильной области со слабым округом, то тут все наоборот. Богатые нефтью и газом автономные округа всячески сопротивляются объединению. "Когда округ выводили из состава Тюменской области, он был беднейшей территорией, - сказал 'Эксперту' начальник департамента информации и социально-политических исследований администрации Ямало-Ненецкого округа Виктор Колесник. - И сегодня у нас нет причин возвращаться. Связей с Тюменью уже почти не осталось. Наши дети учатся в основном в Екатеринбурге, а не в Тюмени. Большинство оптовых закупок тоже осуществляется в Екатеринбурге. Если в советское время мы были вынуждены закупать сельскохозяйственную продукцию у Тюмени, то, как только нам предоставили свободный выбор, мы стали закупать ее в центральных и южных областях России".
Пожалуй, больше всего округа боятся, что в случае объединения их заставят вкладывать деньги в неэффективное сельское хозяйство юга Тюмени, которое, по их мнению, "может поглотить весь бюджет России - и не стать прибыльным". Между тем у северян хватает и собственных проблем: запасы природных ресурсов не бесконечны, и необходимо заниматься перепрофилированием экономики, развитием других экономических отраслей.
С другой стороны, говоря с корреспондентом "Эксперта" об интеграции области с округами, представитель тюменской администрации Владимир Ульянов заявил, что "люди устали от разобщения, от дележа границ". Впрочем, еще важнее, что от такой разобщенности устала Москва. Согласно принятым в 2002 году поправкам к закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", с 2005 года почти все расходные полномочия, а вместе с ними и доходные источники будут изъяты у автономных округов и переданы областям, в которые эти округа входят.
По подсчетам местных экономистов, Ямало-Ненецкий автономный округ будет терять от такого перераспределения около 15 млрд рублей в год. Согласно поправкам в Бюджетный кодекс, прошедшим первое чтение в Госдуме, со следующего года округа будут иметь право собирать только два налога: налог на игорный бизнес и налог на имущество предприятий. Теперь в ямало-ненецкой администрации всерьез задумываются над тем, как расширить свою налоговую базу. Например, начать строить игорные дома или, создав льготные условия, переманить часть столичных казино за Полярный круг. "В конце концов на месте Лас-Вегаса тоже когда-то ничего не было, кроме выжженной пустыни, - говорит Виктор Колесник. - А если серьезно, то наиболее естественным решением проблемы для двух тюменских округов было бы позволить им выйти из состава области и стать самостоятельными субъектами федерации". Однако этого не допускает подписанный в 2001 году закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ". По этому закону новый субъект федерации может быть образован только путем объединения нескольких субъектов, но никак не путем разъединения.
Нечего с ними возиться!
Дискуссия об укрупнении регионов резко активизировалась в недавнюю думскую кампанию. Некоторые аналитики связывают это с тем, что Кремлю было выгодно держать в напряжении региональные элиты, одни из которых панически боятся, что центр будет настаивать на их укрупнении, другие, наоборот, всеми силами этого добиваются. В любом случае это был хороший стимул обеспечить правильное голосование.
И все-таки речь идет не о предвыборной тактике, а о долгосрочной стратегии. За предыдущие четыре года создана, как видим, серьезная законодательная база. В подготовке пилотного проекта "Пермский край" активное участие принимали кремлевские чиновники, председателем госкомиссии по вопросам объединения является заместитель главы администрации президента Владислав Сурков. А накануне референдума в Пермь приехал Владимир Путин, подчеркнув таким образом свою заинтересованность в успехе объединения.
Политика укрупнения регионов органично вписалась в ход путинских реформ, она вполне соответствует представлению президента о том, что эффективная государственная машина - простая государственная машина. Укрупненные регионы - это логическое продолжение курса на укрупнение министерств и укрупнение политических партий. Весь вопрос в том, какие масштабы будет иметь изменение административно-территориального деления страны и сколько регионов должно остаться на выходе. Спикер Совета Федерации Сергей Миронов, которого многие называют внутренним голосом президента, предлагает сократить число российских регионов с 89 до 30-40. И действительно, похоже, что ликвидацией семи "матрешечных" образований дело не ограничится.
Идея укрупнения интересна тем, что она привлекает людей с совершенно разными политическими взглядами. Ее поддержали бывший коммунист Геннадий Селезнев, лидер либеральных демократов Владимир Жириновский, большинство членов пропрезидентской фракции "Единая Россия" и даже пермское отделение партии СПС. Коммунисты видят в этом процессе реализацию классической идеи советской экономико-географической мысли: административная единица должна быть одновременно и экономическим районом, который, в свою очередь, связан с территориально-производственным комплексом. Жириновский, говоря о сокращении числа регионов до 10-15, рассматривает этот процесс как промежуточную ступень на пути к близкому его сердцу унитарному государству. "Единая Россия" выражает точку зрения Кремля: укрупнение будет способствовать большей управляемости государства и сокращению числа дотационных регионов. По мнению правых, объединение субъектов федерации повлечет за собой отмену административных и торговых барьеров, что облегчит условия ведения бизнеса. Кроме того, слияние сильного региона со слабым рассматривается как постепенный отход от политики выравнивания, проводимой центром.
Оппоненты указывают на потенциальные опасности этого процесса. "Нельзя давать укрупненным регионам те же права, которыми сейчас обладают субъекты федерации. В противном случае велик риск самостоятельной политики и противостояния центру, - сказал 'Эксперту' член научного совета московского Центра Карнеги Николай Петров. - Чтобы избежать этого, федеральный центр будет вынужден постепенно лишать регионы полномочий и, возможно, захочет перейти к назначаемости глав субъектов. Сделать это несложно: не надо формально отменять губернаторские выборы, не надо менять Конституцию, нужно всего лишь усилить полномочия полпредов в федеральных округах".
Аналитики скептически относятся к возможности перенесения пермского опыта на другие "матрешечные" территории. Во-первых, пряников, которые щедро раздавались пермякам и коми-пермякам, на всех не хватит, а во-вторых, процесс растянется на долгие годы. "Если Путин хочет стать автором новой административной карты России, а иначе игра не стоит свеч, то он должен сделать это в рамках конституционной реформы", - считает эксперт Центра политических технологий Ростислав Туровский. И это совпадает с мнением самого яростного поклонника идеи унитарного государства, Владимира Жириновского: "Если возню растянут на десять лет, мы потеряем очень много денег. Схема такая. Президент Путин побеждает 14 марта, назначает, допустим, на декабрь или на весну 2005 года референдум о поправках в Конституцию. Эти поправки, помимо прочего, определяют новое федеративное устройство".
Экономическая логика лучше административного давления
Отнюдь не бесспорным представляется и такой тезис: если объединить дотационный регион с регионом-донором, то трансферты из федерального бюджета не понадобятся, так как по закону сообщающихся сосудов уровень благосостояния в обоих регионах уравняется. Но не стоит забывать, что закон сообщающихся сосудов действует только на ровной поверхности, а у нас по всей стране существуют большие перекосы в сторону центров - и федерального, и региональных. Поэтому легче предположить, что все преимущества объединения достанутся региональному центру. Тем более что у "материнского" региона нет явных стимулов развивать "дочерний". А пока территории остаются слаборазвитыми, у властей объединенного субъекта будут все основания и дальше просить трансферты у федерального центра.
То, что количество административных препон существенно сократится, тоже неочевидно. "Еще не опровергнута гипотеза, согласно которой при объединении один регион перенимает у другого не те нормы, которые способствуют развитию бизнеса, а те, которые тому препятствуют, - сказал 'Эксперту' сотрудник Института экономики переходного периода Константин Яновский. - У чиновников всегда есть желание увеличить собственную административную ренту. Поэтому почему бы не позаимствовать у соседнего региона уже проверенные административные барьеры? Часть торговых запретов действительно будет снесена. Выживут наиболее жизнеспособные, но зато они будут значительно прочнее прежних, и к тому же радиус их действия будет большим. Многие предполагают, что в результате укрупнения регионов удастся сэкономить на административном корпусе. Возможно, но до сих пор все расчеты по сокращению бюрократического аппарата опровергались жизнью".
Между тем уже совершенные действия по укреплению вертикали исполнительной власти сняли самые острые политические проблемы, связанные с излишним количеством субъектов федерации. Какая теперь разница, есть ли у того же Коми-Пермяцкого округа свои сенаторы или нет, если Совет Федерации в целом утратил свое политическое значение? Большинство регионов уже и так фактически являются не субъектами большой политики, а объектами управления. И с этой точки зрения ликвидация "матрешек" представляется и резонной, и достаточной мерой.
На состоявшемся в конце феврале форуме "Пермский край" говорилось, в частности, о том, что побуждать к интеграции должна экономическая логика, а не административное давление. Регионам в конце концов удастся выработать взаимовыгодные формы сотрудничества друг с другом, Москва же должна задавать справедливые правила игры и следить за их соблюдением. Это, кстати, совпадает и с позицией президента Путина, который на одной из недавних встреч с губернаторами сказал: "Мы с вами знаем, что часто возникали трудности экономического порядка, связанные с искусственным разделением. Если вы как руководители считаете необходимым объединить усилия для решения экономических проблем и поднятия благосостояния населения, то я готов вас поддержать".
То есть, если они сами не посчитают это необходимым, их заставлять не будут.
