Бессмысленная жертва

Екатерина Шохина
5 апреля 2004, 00:00

Очередной пакет налоговых новаций правительства принесет убытки бюджету и не станет реальным подспорьем для бизнеса. Тем не менее эра бездумного поддержания профицита бюджета, похоже, подходит к концу

Восьмого апреля на заседании правительства будет обсуждаться программа Минфина по заключительному этапу налоговой реформы в России.

В результате реформы, по предварительным данным фискального ведомства, бюджет недосчитается порядка 300 млрд рублей. В связи с чем вице-премьер Александр Жуков впервые публично высказал идею о необязательности сохранения профицита бюджета в будущем году. В 2004 году профицит запланирован на уровне 0,5% ВВП, и, скорее всего, этот план будет перевыполнен.

Профицит был предназначен прежде всего для опережающих выплат внешнего долга, а также накопления финансового резерва, откуда деньги должны были тратиться на внеплановые социальные программы, в том числе связанные с падением нефтяных цен, а также различные непредсказуемые экстренные случаи. Однако с прошлого года Минфин начал копить резервы еще и в стабилизационном фонде, который должен выполнять функции "страховочной подушки" на случай неблагоприятной внешней конъюнктуры. Размеры его к 1 апреля 2004 года составили 143 млрд рублей. То есть фактически получилось, что профицита в стране два.

В целесообразности дублирования профицитов как раз и усомнился Александр Жуков, призвав правительство со следующего года верстать бюджет с нулевым сальдо. "В рамках действия стабилизационного фонда, когда все дополнительные доходы, связанные с хорошей конъюнктурой, направляются в этот фонд, отпадает необходимость иметь большой профицит бюджета", - заявил вице-премьер. Эта позиция нашла поддержку у премьера Михаила Фрадкова.

Представители "старого" правительства в лице министра финансов Алексея Кудрина держали оборону по профициту до последнего, но в итоге сдались. Комментируя заявление Жукова о параметрах бюджета следующего года, Кудрин отметил: "У нас общее единое понимание этой политики: мы провозглашаем бездефицитный бюджет, но, если конъюнктура цен на нефть будет выше, мы получим дополнительные средства, которые пойдут в стабилизационный фонд". Впрочем, окончательно позиция кабинета по бюджетной стратегии должна проясниться на заседании 8 апреля.

Явный сдвиг в позиции властей по профициту порадовал многих экспертов. "Жесткая нацеленность на сохранение профицита в краткосрочной перспективе заставляет проводить долгосрочные по своей природе налоговые преобразования с оглядкой на краткосрочные последствия. В результате практически все последние изменения в налоговой сфере выполняли в первую очередь фискальную, а не стимулирующую роль. Почти каждое изменение действующего порядка налогообложения сопровождалось принятием дополнительных мер, призванных полностью компенсировать возможные потери бюджета от реформы. Итоговый результат - почти нулевой", - так прокомментировал ситуацию сотрудник Института финансовых исследований Евгений Ковалишин.

Правда, в оценках налоговых новаций наблюдатели выражают гораздо больший скептицизм. Новый этап налоговой реформы задуман так плохо, что помимо потерь для бюджета не принесет ощутимой выгоды и самому бизнесу, ради которого чиновники готовы расстаться с профицитом. "По соотношению цена-качество то, что предлагает сегодня Минфин, - наименее удачный среди всех вариантов налоговой реформы. Налогоплательщик облегчения налогового бремени не дождется, а бюджет потеряет большие деньги. Поэтому профицит будет растрачен впустую", - считает председатель экспертного совета по налоговому законодательству при комитете Госдумы по бюджету и налогам Михаил Орлов.

Идеологической стратагемой правительства является использование налоговой реформы для оживления экономического роста и стимулирования инвестиций. Однако последние микроэкономические исследования первого этапа налоговой реформы свидетельствуют о том, что растущие налоги - отличный инструмент дестимулирования хозяйственной активности, тогда как снижающиеся налоги - далеко не стопроцентный способ стимулирования этой активности.

"Есть представление: снизили налоги, и сразу на уровне предприятий это перераспределится во что-то хорошее - в рост инвестиций или выход из тени. На микроуровне это не так", - говорит Юрий Симачев, начальник управления анализа и разработок Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ).

По данным обследования, проведенного ИКСИ по заказу аналитического центра "Эксперта" на выборке из 491 среднего и крупного предприятия обрабатывающей промышленности, эффект снижения в 2002 году базовой ставки налога на прибыль при одновременной ликвидации инвестиционной льготы был сильно асимметричным. Среди предприятий, налоговая нагрузка на которые возросла, примерно каждые два из трех снизили свою инвестиционную активность, но среди фирм, налоговая нагрузка на которые снизилась, повышением инвестиционной активности отреагировала только каждая третья.

Для объяснения такого преимущественно "однонаправленного" влияния изменений в налогообложении прибыли на инвестиционную активность предприятий ученые предлагают следующие аргументы. Во-первых, для части высокоприбыльных предприятий инвестиционная льгота была больше способом снижения налоговой нагрузки, нежели необходимым инструментом модернизации производственной базы. После отмены льгот у предприятий исчезли мотивы к "демонстрации" инвестиционной активности. Во-вторых, некоторые предприятия, даже при наличии финансовых ресурсов и потребностей в увеличении инвестиций, отдают приоритет иным направлениям использования средств.

Обременительная регрессия

При стабилизационном фонде, аккумулирующем все "конъюнктурные" доходы, большой профицит бюджета становится излишним

Более других налоговых новаций Минфин гордится разработанной им реформой единого социального налога (ЕСН). По мнению Алексея Кудрина, "в результате бизнес получит 280 миллиардов рублей уже в 2005 году, которые могут быть инвестированы в экономику".

Однако этот прогноз представляется чересчур оптимистичным. Суть предложений по изменению ЕСН сводится к следующему. Базовая ставка ЕСН с 2005 года снижается с 35,6 до 26% от фонда оплаты труда. Уровень пенсионных взносов понизится при этом с 28 до 20% за счет доли, направляемой в федеральный бюджет, то есть уменьшится та часть налога, из которой производятся выплаты нынешним пенсионерам, плюс по 0,8% будет вычтено из платежей в фонды обязательного медицинского и социального страхования.

Наряду со снижением базовой ставки налога будет изменена его регрессивная шкала. 26% будут платить те работодатели, чьи работники получают до 300 тыс. рублей в год, 10% составит налог для работодателей, у которых работники получают от 300 до 600 тыс. рублей в год, и 2% будут выплачивать за тех, чья зарплата составляет свыше 600 тыс. рублей. Напомним, что сейчас регрессивная шкала более дробна: при зарплате 100 тыс. рублей в год отчисления ЕСН составляют 35,5%, от 100 до 300 тыс. - 20%, от 300 до 600 тыс. - 10% и свыше 600 тыс. рублей - те же 2%. В итоге, по оценке Алексея Кудрина, эффективная ставка ЕСН будет снижена на 5% - с 30,4 до 24,15%.

Однако простого взгляда на старую и новую регрессионные шкалы достаточно, чтобы понять: далеко не для всех работодателей налоговое бремя снизится. Наоборот, предложенное изменение регрессивной шкалы уже в ближайшей перспективе приведет к заметному увеличению налоговой нагрузки на фонд заработной платы для значительной части работодателей, поскольку с 20 до 26% возрастет налоговая нагрузка на фонд заработной платы работников, получающих от 100 до 300 тыс. рублей в год, или примерно 300-800 долларов в месяц. А ведь это ядро среднего класса, доходы которого правительство вроде бы и пытается в первую очередь вытащить из тени. "В среднем по России этот рост затронет интересы более пятнадцати процентов всех работающих, а в отдельных отраслях экономики этот показатель значительно выше, - сообщил 'Эксперту' генеральный директор Координационного совета объединений работодателей России (КСОРР) Олег Еремеев. - Так, в электроэнергетике, черной и цветной металлургии, строительстве и транспорте он превышает двадцать процентов, а в топливной отрасли доходит до сорока. При сохранении существующих высоких темпов роста заработной платы будет происходить увеличение числа работников, для которых налог будет повышен в сравнении с тем, если бы действовала существующая регрессивная шкала. В итоге уже через три-четыре года произойдет не уменьшение, а расширение налогооблагаемой базы и рост налоговой нагрузки на фонд оплаты труда".

Реформа ЕСН также не будет способствовать упрощению налогового администрирования, о чем заявлено в программе Минфина. "Сложность исчисления ЕСН определяется не системой регрессивной шкалы налогообложения, а вычетами по пенсионным взносам. Именно благодаря этим вычетам сегодня система учета и отчетности по ЕСН во много раз сложнее, чем прежняя система по обязательным страховым платежам, которая существовала до 2001 года. Мы начисляем часть налога на индивидуальные пенсионные счета каждого работника, поэтому ЕСН рассчитывается на каждого работника, что и осложняет бухгалтерский учет. В этом плане ничего не изменится", - сетует Михаил Орлов.

По данным Минфина, в результате реформы ЕСН Пенсионный фонд будет иметь дефицит средств в размере около 103 млрд рублей, который придется покрывать за счет средств федерального бюджета.

Без вины виноватые

За снижение дефицита Пенсионного фонда заплатят будущие пенсионеры и представители малого бизнеса. С 2005 года все россияне, родившиеся до 1967 года, исключаются из накопительной пенсионной системы - взносы на накопительную часть пенсии для них отменяются. Благодаря этому удастся незначительно снизить потери бюджета, что окажет определенное негативное воздействие на пенсионные обязательства государства. Очевидно, что выведение из пенсионной реформы большой группы населения, которая в нее уже включилась, может подорвать доверие к властям и привести к долгосрочным негативным последствиям.

"Обманутым чувствует себя и бизнес, - полагает заместитель генерального директора УК КИТ Сергей Сулимов. - Весь прошлый год наиболее серьезные управляющие компании потратили в общей сложности миллионы долларов на рекламную и разъяснительную работу по просвещению общества в области запланированной государством пенсионной реформы. И теперь получается, что эти усилия были почти напрасны, поскольку те сорокалетние, которых вычеркнули из пенсионной реформы, - это экономический столп общества, который сейчас находится у руля предприятий и имеет более всего оснований считаться средним классом. На них мы возлагали большие надежды".

Предполагается, что желающие смогут самостоятельно платить 4% в ПФ на накопительную часть пенсии, и при этом государство будет доплачивать таким прогрессивным гражданам еще 2% от их оклада к пенсионным накоплениям. Но подобные нововведения тоже вызывают множество вопросов. Например, отмечает заместитель гендиректора УК "НИКойл" Наталия Плугарь, "статус добровольных отчислений непонятен, поскольку действующим законодательством не объясняется, чьей собственностью будут эти отчисления и на основании чего Пенсионный фонд сможет ими распоряжаться".

Что касается малого бизнеса, то ему Минфин хочет вернуть ЕСН. Напомним, что действующая с 2003 года глава Налогового кодекса предусматривает, что малые предприниматели должны платить единый налог на вмененный доход (ЕНВД): либо 15% с прибыли, либо 6% с оборота. При этом они освобождаются от уплаты НДС, ЕСН, налога на прибыль, на имущество и подоходного налога. Помимо единого платежа предприниматели обязаны делать отчисления в Пенсионный фонд в размере 14% фонда оплаты труда, которые можно вычесть из налогового платежа, понизив таким образом свою налогооблагаемую базу.

Число плательщиков, воспользовавшихся льготными режимами налогообложения, в 2003 году увеличилось в три раза и сейчас составляет почти 2,5 млн. "Первый раз за все время работы был создан реальный механизм, который позволяет малому бизнесу выйти из тени и стать конкурентоспособным", - говорит глава комитета по налогам организации малого бизнеса "Опора России" Александр Паперно. Но уже в ближайшее время, как заявил замминистра финансов Сергей Шаталов, "малыши" будут платить ЕСН в полном объеме, при этом ставка ЕНВД может снизиться, насколько - пока неизвестно.

"Нас беспокоит, что малый бизнес используется для минимизации налогообложения теми, для кого этот режим не предназначался", - так пояснил замминистра необходимость этой меры. То есть более крупный бизнес делится на несколько малых и, таким образом, экономит на налогах, в том числе и ЕСН.

Александр Паперно не отрицает существования подобных схем минимизации налогов, но не считает ее настолько массовой, как полагают в Минфине. "Какая-то часть компаний пошла на это, но то, что это приобрело хоть сколько-нибудь массовый характер, - неправда. Крупные предприятия с числом работников в районе тысячи человек не будут пользоваться такой схемой и дробить свою компанию на десять частей", - полагает г-н Паперно, делая грустный вывод о том, что если идеи Минфина будут реализованы, то "малыши" либо закроются, либо снова уйдут в тень. "Для ПБЮЛов это смерть: для них весь доход - это зарплата, если они будут отдавать двадцать шесть процентов ЕСН и даже два-три процента процента упрощенки - то смысла вести бизнес у них не будет", - говорит г-н Паперно.

Смешные два процента

Минфин предлагает с 2006 года снизить ставку НДС с нынешних 18 до 16%, при этом будет отменена льготная десятипроцентная ставка на лекарства, периодические издания и книги и ряд базовых продуктов питания. Значимость подобной новации для бизнеса будет минимальной.

"НДС - один из наиболее болезненных налогов в стране, - говорит Михаил Орлов. - В течение пяти лет предприниматели безрезультатно просят внести изменения в законодательство по возврату НДС экспортерам, по принятию ускоренных вычетов НДС по капитальным вложениям, благодаря чему произошел бы рост инвестиций в реальный сектор экономики, по отмене уплаты НДС на авансы. Эти проблемы были продекларированы Минфином в прошлом году, но в течение года их не решили, а теперь вообще отказались решать. В то же время простое снижение на два процента ставки налога ничего не даст, а только снизит поступления в бюджет. Пример такой уже есть - первое снижение НДС с двадцати до восемнадцати процентов".

Отрадно, конечно, что Минфин отказался от идеи введения спецсчетов по НДС, которые должны были замораживать часть оборотных средств предприятий. Предлагаемый теперь Минфином "мягкий" вариант введения НДС-счетов в форме учетных регистров (аналитических субсчетов к расчетным счетам), позволяющих налоговым органам получить информационную базу для контроля за поступлениями налога в бюджет, при том что деньги на счетах замораживаться не будут, является вообще бессмыслицей. "Это бред, поскольку такие возможности предоставляются налоговым органам и сейчас", - говорит Михаил Орлов.

Опять уравниловка

Частично компенсировать убытки от снижения ЕСН и НДС правительство собирается и за счет увеличения налоговой нагрузки на нефтяные компании.

По расчетам Минфина, сверхприбыль в нефтяной отрасли (то есть превышение среднего уровня рентабельности в экономике) в 2004-2005 годах составит 5 млрд долларов (при цене на нефть 24 доллара за баррель). Минфин намерен изъять ее за счет повышения ставок налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортной пошлины. При этом г-н Шаталов предлагает применять новый НДПИ с 1 января 2005 года, а пошлины - почти немедленно.

Ставки экспортной пошлины будут рассчитываться следующим образом: при мировой цене нефти Urals выше 18 долларов за баррель налоговые изъятия с нефтянки будут увеличены, при уменьшении цены - уменьшены. По оценке Алексея Кудрина, при среднегодовой цене нефти 24 доллара за баррель "без ущерба для перспектив развития отрасли" бюджет получит дополнительно 0,9 млрд долларов "нефтяных налогов", при цене 27 долларов за баррель - 2 млрд, а при цене 30 долларов за баррель - 3,3 млрд долларов. А вот если нефть вдруг будет стоить 10 долларов за баррель, бюджет соберет с нефтяников на 0,5 млрд долларов налогов меньше, чем при нынешней системе.

Налоги на нефтяников заметно повысятся. В результате добыча в старых нефтяных регионах станет нерентабельной

В новой формуле расчета НДПИ базовая ставка будет повышена с 347 до 400 рублей за тонну, однако никакой долгожданной дифференциации этого налога по месторождениям различного качества, так долго обсуждаемой специалистами, так и не предусмотрено. "Не очень понятна логика авторов, которые повышают ставку НДПИ на пятнадцать процентов и при этом не проводят никакой дифференциации этого налога в зависимости от экономики разработки того или иного месторождения. По этой ставки будут платить и те, кто нефть добывает с наименьшими затратами, и те, кто нефть добывает с большими затратами. Это означает, что труднодобываемая нефть будет нерентабельна. То есть все старые месторождения мы вынуждены будем закрыть или забросить, поскольку там многие компании уже сегодня работают на пределе своих возможностей и дальнейшее повышение налогов остановит добычу в таких регионах, как Татария и Башкирия", - полагает Михаил Орлов.

Партнера Pricewaterhousecoopers Михаила Клубничкина настораживает несимметричность налогового бремени для разных нефтяных компаний: "НДПИ зависит от мировых цен на нефть, как и экспортная пошлина, но в отличие от последней уплачивается со всей добытой нефти, в том числе и поставляемой на внутренний рынок, где ее цена составляет около пятнадцати долларов за баррель. Получается, что компании, поставляющие меньшую долю нефти на экспорт, чем другие, будут в очень невыгодном положении". Это, кстати, может привести к росту стоимости цен на топливо внутри страны.

Дифференцировать нефтяные налоги предлагало Минэкономразвития, но Минфин посчитал эту задачу слишком трудной. В то же время ни для кого не секрет, что на Западе в налогообложении нефтяной отрасли очень активно используется дифференциация ставки роялти в зависимости от многих параметров. И, как полагают эксперты, при дифференциации добыча нефти увеличивается на порядок.