Очевидно, что 1 июля Госдума без особых дискуссий примет в первом чтении проект закона с весьма будничным названием "О внесении изменений в законодательные акты РФ" и вполне революционным содержанием. Подготовленный в недрах Минфина группой под руководством замминистра финансов Татьяны Голиковой при участии Минтруда, Минсоцразвития и в сотрудничестве с десятками других российских министерств и ведомств, этот законопроект вносит изменения в 155 законов РФ и отменяет 41 законодательный акт. "Сегодня происходит полный демонтаж всего законодательства, которое связано с правами граждан и социальными льготами. Но дело не только в законодательстве - предпринимается попытка изменить психологию миллионов людей. Происходит ревизия всей системы социальных услуг, коренным образом меняются представления о том, в чем в этой жизни можно полагаться на государство и что такое государство в принципе", - сказал в беседе с корреспондентом "Эксперта" независимый депутат Госдумы бывший министр финансов России Михаил Задорнов.
Комплекс зависимости
Нынешний законопроект - это продолжение "реформы Козака" (так именуют пакет документов, выработанный президентской комиссией под руководством бывшего замглавы президентской администрации, а ныне начальника аппарата правительства РФ Дмитрия Козака). В рамках этой реформы в прошлом году были приняты два закона - "О внесении изменений в Федеральный закон 'Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ'" (вступает в силу с 1 января 2005 года) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (вступает в силу с 1 января 2006 года). Эти документы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения. Поскольку речь шла всего лишь о принципах, до сих пор еще оставались российские регионы, которые ничего не слышали о реформе. Разграничение полномочий между центром и субъектами федерации многие региональные лидеры считали лишь фасадом, за которым все пойдет по-старому - вся история неформальных отношений с Кремлем убеждала их в этом. Но сегодня впервые делается попытка ввести эту сложную систему в юридические рамки.
Так, центр впервые лишает себя права (и закрепляет это законодательно) обязывать регион (как и любое коммерческое предприятие в нем) нести какие-либо финансовые обязательства перед населением, если не дает на это денег из федерального бюджета. Из обновленной идеи федерализма (мера полномочий центра определяется исключительно мерой его финансовых обязательств) вытекает и все остальное: недопустимо установление центром дополнительных полномочий субъектов федерации помимо тех, что названы в законах; недопустимо установление расходных обязательств одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней или консолидированных бюджетов; разграничение между уровнями доходов центра и субъектов происходит пропорционально финансируемым, а не установленным обязательствам.
Логичным следствием этих базисных принципов стала идея преобразования натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму - как наиболее разумный механизм "разграничения полномочий". Ведь практически невозможно реально установить меру ответственности сторон в виртуальных социальных отношениях. Именно монетизация системы многочисленных льгот сделала проблему российского федерализма осязаемой и реальной. И еще: реформа наконец-то заставила власть прямо сказать о виртуальности заявленного в Конституции положения "Российская Федерация - социальное государство...". По данным Минфина, которые были неоднократно обнародованы Владимиром Путиным, с начала девяностых законодателями было принято социальных обязательств на общую сумму 6,5 трлн рублей в год. Консолидированный бюджет страны составляет сегодня 4,5 трлн рублей. Только на федеральном уровне установлено около 120 видов льгот более чем для 200 категорий получателей. В целом, по анализу ФБК, различными льготами так или иначе охватывается более 103 млн человек, что составляет 71,5% населения страны.
Подавляющая часть популистских и заведомо невыполнимых законов принималась в периоды наибольших спадов в экономике и обострения внутриполитической ситуации. Например, с 1991-го по 1996 год льготниками стали сотрудники таможенных органов, налоговых инспекций, судьи, медицинские работники и т. д. В 1995 году был принят базовый закон об инвалидах - а вскоре выяснилось, что реальных инвалидов среди пользователей этой льготой - меньше половины. Остальные обзавелись липовыми справками.
"Когда у государства не было средств, оно раздавало обещания. Это прямое следствие кризисного состояния российской экономики и наследие советской системы, когда государство обязывало себя быть в ответе за все. Даже приватизация была ваучерной, чтобы чисто формально соблюсти принцип социального равенства, хотя в конце концов все это оказалось блефом. Но меры по охлаждению социального недовольства все-таки срабатывали - взрыва не случилось. Сегодня отказ от большинства льгот и их монетизация связаны с тем, что социальное спокойствие поддерживается и без них", - сказал "Эксперту" директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев.
Переоценка многих социальных обязательств, которые, как ни цинично это звучит, не столько реально помогли нуждающимся, сколько развили уникальную культуру социального иждивенчества, неизбежна. Так, согласно докладу "Человеческие последствия Чернобыльской ядерной аварии", опубликованному программой развития ООН и ЮНИСЕФ, медицинские последствия от чернобыльской радиации значительно меньше, чем считалось до сих пор. Ключевой вывод, который сделали эксперты ООН, - наибольший вред здоровью людей нанесли их переживания и ипохондрия, а также неудачные попытки им помочь: "Щедрые льготы, медицинская и продовольственная помощь всем, кто признан жертвами Чернобыля, породили у миллионов людей чувство обреченности и комплекс зависимости". Именно в такую воронку социальных ожиданий угодила вся страна. Каждый из нескольких десятков миллионов человек, претендующих сегодня на сохранение льгот в полном и натуральном объеме, с распадом СССР пережил свою маленькую личную социальную катастрофу и выработал свой собственный комплекс зависимости и обреченности.
Коррекция курса
Сегодня российское политическое поле подготовлено к отсечению всех расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, и к монетизации льгот. Накануне рассмотрения этих болезненных социальных пакетов администрация президента добилась принятия такого закона о референдуме, который существенно осложнил процедуру его инициации. Неважно, что старый закон тоже в принципе запрещал инициировать референдумы по вопросу пересмотра финансовых обязательств государства. Окончательно погрязнув во внутрипартийных разборках, коммунисты весьма вяло пообещали, что будут добиваться всенародного голосования по вопросу о частной собственности на землю, а заодно попытаются поставить вопрос о льготах. На всякий случай была сделана попытка ужесточить до абсурда и закон о митингах, но реакция общественного мнения оказалась неожиданно резкой. Своего рода подстраховкой можно назвать и внесение поправок в российское законодательство в период летнего политического затишья - хотя это вышло случайно, так как в Минфине еще в мае шла их активная доработка.
Общий объем отменяемых или сокращаемых обязательств составит, по данным Минфина, 1,8 трлн рублей, или 26,5% от существующих. Одновременно монетизация приведет к так называемому пробуждению спящих мандатов, то есть к реальному денежному наполнению действующих льгот, которыми раньше часть граждан не пользовалась. Ведь натуральная льгота не позволяет просчитать, сколько денег на нее затрачивается. Например, расходы на возмещение льгот по проезду на общественном транспорте военнослужащих и федеральных госслужащих, учтенные при разграничении доходов, в 2003 году составляли 3,1 млрд рублей, но при переводе в денежную форму объем их финансирования оценивается примерно в 9,5 млрд рублей.
Вместе со льготами по ЖКХ, которые правительство не собирается трогать как минимум еще в течение года, сумма ежегодно финансируемых из федерального бюджета льгот составляет сегодня 66 млрд рублей. Из них на ЖКХ приходится 37 млрд, и только 29 млрд - на льготы. Сейчас сумма компенсаций оценивается в 170 млрд рублей, которые будут выделены из федерального бюджета в 2005 году. Очевидно радикальное увеличение затрат, и тем не менее главные страхи людей рождаются из простого и логичного заключения, что этих денег они не увидят.
"Власти рассчитывают, что осложнение процедур оформления льготной категории отсечет от нее тех, кто в ней не нуждается. Сама система сложившихся льгот глубоко порочна - она организована по какому-то клановому признаку. Многие люди, проживающие в деревнях, малых городах и селах, не пользовались положенными по закону льготами. А те, кто ими не пользуется, и протестовать не может. Но всю эту систему синхронизировать чрезвычайно сложно - у нас каждое ведомство выстраивает свою базу данных, свою систему доставки. Между собой все это очень плохо стыкуется. Так что в осуществлении выплат неизбежны многочисленные сбои", - заявила "Эксперту" директор направления "Социальная политика" Института экономики города Анастасия Александрова.
Правительство собирается использовать для выплат компенсаций федеральным льготникам (инвалидам и участникам войны, ветеранам ВОВ) Пенсионный фонд, но эффективность этого инструмента под вопросом - у него есть лишь весьма скудная база данных, не отображающая реальные потребности людей. В России сложилась устойчивая практика, когда один и тот же человек, который попадает в разные категории льготников (например, ветеран, он же инвалид, он же чернобылец), может рассматриваться системой как три разных человека. Официальная статистика курьезна - она считает, например, не количество реальных инвалидов, а лишь тех, кто получает пенсию по инвалидности. "Главная проблема законопроекта - отсутствие подробных расчетов. Есть только общие цифры по социальным категориям и суммы. Нет расчетов, сколько человек той или иной категории пользуются льготами, нет картины по регионам. Схема компенсаций меняется на ходу: сначала предполагалось, что все категории льготников 'берет на себя' федеральный бюджет. Когда были названы первые цифры компенсаций, всем стало очевидно, что они недостаточны, возмущение тут же выплеснулось наружу. Затем компенсации были увеличены вдвое, но это было сделано за счет того, что финансирование компенсаций ветеранам труда, труженикам тыла и репрессированным было переброшено на региональные бюджеты. Речь идет о двадцати миллионах человек. А дополнительных доходных источников под эти выплаты регионы в 2005 году, судя по проекту бюджета, не получат", - заявляет Михаил Задорнов.
Общее увеличение обязательств регионов, по расчетам Минфина, должно составить 426,4 млрд рублей (сокращение обязательств после распределения полномочий произойдет всего на 35,8 млрд рублей). При этом нагрузка на федеральный бюджет и на местные бюджеты даже уменьшится, ответственность же регионов возрастет. Минфин считает, что с возросшими социальными обязательствами своих бюджетов регионам удастся справиться с помощью субвенций из центра на осуществление делегированных полномочий. "Одним из главных мотивов в таком перераспределении бюджетных полномочий стала необходимость изыскать средства на военную модернизацию. Сама структура бюджета возвращается к советским параметрам - к так называемым группам А и Б. Базовые отрасли государство оставляет за собой. По сути это не реформа, а коррекция курса", - считает руководитель группы "Меркатор" Дмитрий Орешкин.
Вид слева
По мнению члена думской фракции "Родина" Олега Шеина, замена льгот деньгами коснется лишь небольшой группы людей. Левые считают, что речь идет о фактической отмене льгот большинству категорий - ведь вместе с законопроектом о разграничении полномочий принимается новый Жилищный кодекс (конец надеждам малоимущих получить бесплатное муниципальное жилье), снижается ставка единого социального налога (было 3,6, стало 2,8, при этом в федеральный бюджет направляется уже 28,6% от этой суммы, раньше - 5,9%) и вносятся изменения в Трудовой кодекс (планируется ликвидировать понятие МРОТ). Тот факт, что федеральный центр не может обязать регионы выплачивать, скажем, 50-процентные льготы ветеранам труда по ЖКХ, может привести к их фактической ликвидации. Это касается и северной надбавки для региональных бюджетных предприятий Крайнего Севера, и 25-процентной надбавки сельским учителям - регион сам определяет меру своей ответственности.
К тому же и федеральные полномочия будут подвержены жесткой ревизии. "Обещая компенсировать деньгами льготы инвалидам, правительство определяет размер денежной компенсации в зависимости от утраты трудоспособности. То есть до шестидесяти процентов якобы трудоспособных инвалидов (нет ног - работай руками) могут потерять и льготы, и деньги. Фактически ликвидируется единая тарифная сетка - регионам предоставляется право самим определять размер заработной платы бюджетникам. Это означает, что через год-другой учителя, ведущие один и тот же предмет одно и то же количество часов в одних и тех же классах, но в разных регионах России, будут иметь разную заработную плату", - заявляет Олег Шеин.
Такой же разной будет и реакция региональных лидеров, которые наконец-то получили в свои руки подлинную власть, но уже успели разглядеть за ней непосильные социальные обязательства, которые центр переложил с больной головы на еще более больную. И тут абсолютная и безоговорочная лояльность центру может лишить региональных лидеров поддержки на местах. Понимая это, они боязливо начинают полемику с центром. Самой, пожалуй, неожиданной стала позиция губернатора Санкт-Петербурга Валентины Матвиенко, которая прямо заявила, что "в случае замены льгот компенсацией шесть-семь миллиардов рублей станут ежегодной нагрузкой на городской бюджет. Давайте в первый год заменим на компенсации профессиональные льготы, а затем перейдем и на другие категории. Многие субъекты, в том числе и Петербург, не смогут взять на себя эту нагрузку".
Разграничив полномочия, центр задаст регионам свои стандарты социальных обязательств и тем самым невольно будет стимулировать социальное неравенство между одними и теми же группами населения. Так, к примеру, фактические затраты Кемеровской области на одного ветерана войны составили в этом году 44 рубля в месяц, а правительство РФ, приняв на себя полномочия по финансированию данной группы льготников, обязуется выплачивать в будущем году 1450 рублей. Логично предположить, что социальные ожидания ветеранов труда и тружеников тыла, проживающих на той же лестничной клетке, но оказавшихся на довольствии регионального бюджета, будут никак не меньшими.
У большинства субъектов федерации - а из 89 регионов РФ 71 является реципиентом - средств на удовлетворение заданных центром социальных ожиданий в своей зоне ответственности явно не хватит. Подливают масла в огонь и обещания министра здравоохранения и социального развития Михаила Зурабова, что льготникам будет дано право выбора - брать деньгами или продолжать пользоваться льготами. На практике это нереализуемо - невозможно одновременно отчислять деньги, скажем, транспортным предприятиям и платить деньги льготникам. Хуже того, такая система неизбежно будет давать сбои - люди будут получать деньги и продолжать пользоваться льготами, что усугубит нагрузку на бюджеты всех уровней. Пока правительство обещает ввести пакеты льготных услуг - универсальный единый билет на проезд в пригородных электричках (40 рублей за штуку), льготный список лекарств первой необходимости (300 рублей). Причем все базируется на двусторонних соглашениях с железнодорожниками и фармацевтами и не носит законодательного характера.
Левая низовая оппозиция, грозя устроить 1 июля массовые митинги протеста во многих городах России, апеллирует к некоей виртуальной норме, которая сегодня существует только на бумаге и должна, по их мнению, сохраниться. Олег Шеин указывает, например, на то, что вся социальная реформа задумана под работодателя и призвана стимулировать его к повышению заработной платы, но опять-таки на его, работодателя, усмотрение. Социологам прекрасно известен феномен, когда наиболее социально защищенные слои населения оказываются в силу этого наиболее социально уязвимыми. Работодатель пытается избегать приема на работу сотрудников, перед которыми у него по закону оказывается слишком много обязательств.
Громоотвод
Левые пытаются мобилизовать различные социальные группы (независимые профсоюзы, общества инвалидов, экологические организации, "Движение за достойную жизнь" Сергея Глазьева, Социалистическую единую партию России, "Народную волю", "Солидарность") и заработать дополнительные очки на требовании сохранить "социальное государство". Их вдохновляет успех отдельных инициативных групп в регионах, которые постепенно начинают координировать свой социальный протест. Так, в Воронеже в результате массовых акций и судов местные власти отказались от решения повысить тарифы на услуги ЖКХ, и бунтовщикам вернули переплаченные деньги. В Архангельске движение "Мое жилье" выиграло порядка 40 судов и вернуло деньги, выплаченные за капитальный ремонт домов. В Перми прошла массовая забастовка водителей - более 400 человек добились повышения зарплат и затормозили приватизацию общественного транспорта.
Даже сама готовность правительства корректировать суммы выплат под давлением общественного мнения может рассматриваться группами интересов как слабинка - рост социальных ожиданий в таком случае подскакивает совсем уж до заоблачных высот. Кремль уже выработал отличное противоядие от реального снижения рейтинга президента в период болезненных социальных реформ. "Власть находится в таком политическом поле, когда у всех реальных групп влияния (а население группой влияния не является) есть что терять. Губернаторы сегодня склонны бороться с собственным населением, а не с Кремлем. Тем более что центр обещал помочь. Активная оппозиция может быть со стороны левых, но власть тактически выигрывает - она провозглашает правые лозунги, а на практике действует по-советски. Пенсионеры будут выступать против отмены льгот, но все это будет сливаться в русло передела олигархической собственности", - считает Дмитрий Орешкин.
Внутреннее недовольство начнет вызревать в регионах точечно и будет направлено, как правило, против региональных лидеров, которые-то и будут принимать основные непопулярные решения. Если учесть тот факт, что в ряде наиболее проблемных субъектов федерации у власти находятся прокоммунистические лидеры (Ивановская, Брянская области), то принятие новых правил федеральной игры приведет к падению некоторых неугодных Кремлю губернаторских команд, а их регионы окажутся в абсолютной финансовой зависимости от центра. Перераспределение полномочий внутри тех регионов, где велики запасы нефти и газа (например, в Тюмени), не сможет привести и к появлению сверхсильных региональных фигур - центр перераспределил львиную долю налогов в свою пользу и лишил регионы пространства для маневра. Кремль у основания этой федеральной пирамиды выглядит незыблемым сфинксом. "Что касается способности левых сколотить на основе проблем, возникающих в ходе социальных реформ, мощный левый фронт, то эта перспектива призрачна. Та категория лиц, в отношении которой принимаются решения, очень консервативна. Это участники ВОВ, инвалиды, которые не пойдут ни за какими молодежными организациями. Они пойдут не в оппозицию, а будут писать письма президенту или пикетировать органы власти", - заявил "Эксперту" председатель комитета ГД по труду и социальной политике Андрей Исаев. Сам он считает, что в том виде, в котором законопроект о разграничении полномочий представлен в Госдуму (она должна принять его до начала августа), его принимать нельзя - должны сохраниться гарантии для населения на получение федерального минимума по заработной плате и льготам. Унификация всей системы льгот и монетизация до ее полной настройки не позволит федеральному центру оперативно реагировать на реальные нужды людей, которые возникают ежесекундно. Очевидно, что первое время система в лучшем случае будет работать как автомат, в худшем - окажется парализованной. Но главная проблема в том, что, по словам Михаила Задорнова, "в Думе осталось не больше десятка людей, которые имеют реальное представление о том, как должен работать парламент, и которые имеют опыт парламентской дискуссии". "Единая Россия" не является сегодня фильтром на пути принятия в парламенте непроработанных и плохо рассчитанных законов. Судьба социального налога, закона о референдуме, закона о митингах это доказала. Очевидно, что нынешний социальный пакет будет принят Думой почти в том же виде, что и сейчас. Ведь подавляющее число депутатов его даже не читали.
