Ударим льготами по регионам!

Максим Рубченко
28 июня 2004, 00:00

Широчайший ассортимент социальных льгот и огромное количество льготников в нашей стране - прямое наследие советского строя. Но львиная доля законов о льготах не выполняется, потому что принимались они на федеральном уровне, обязанность же по финансированию этих льгот возлагалась на региональные и местные бюджеты, как правило дефицитные.

Чтобы хоть как-то обеспечить финансирование льгот, федеральная власть в 90-е годы дала губернаторам и мэрам городов полную свободу в установлении налогов. В итоге на региональном и местном уровне начали плодиться самые экзотические целевые сборы: на содержание школ и больниц, милиции и пожарников, городской футбольной команды и местного клуба, налоги на строительство мостов и обустройство городских парков. Всего, по оценке специалистов, в 1997 году в России на региональном и местном уровне действовало более 200 различных налогов и сборов.

Свобода налогового нормотворчества губернских руководителей очень быстро привела к двум вполне закономерным результатам. Во-первых, каждый регион, имея собственную налоговую систему, де-факто превращался в отдельную страну - ведь известно, что один из основополагающих признаков независимого государства - самостоятельная налоговая система. До поры до времени Москва закрывала на это глаза, но, когда некоторые субъекты федерации начали вводить "таможенные пошлины" на ввоз и вывоз товаров в соседние регионы, опасности "налоговой самостийности" осознали наконец и в Кремле. Во-вторых, изощренная фантазия провинциальных чиновников, порождающая все новые и новые налоги и сборы, загоняла экономику в "тень" и блокировала денежное обращение в стране: расчеты между предприятиями совершались по бартеру или в векселях, в то же время по России мотались тысячи курьеров с мешками наличных денег, а бухгалтерская отчетность подавляющего большинства компаний демонстрировала либо сплошные убытки, либо полное отсутствие какой-либо хозяйственной деятельности. Неудивительно, что по мере введения все новых налогов бюджетные поступления на всех уровнях не росли, а неуклонно снижались.

Первые шаги к оздоровлению ситуации были сделаны в 1998 году, когда были приняты Бюджетный кодекс, запрещающий вводить какие бы то ни было льготы без указания источника их финансирования, и первая часть Налогового кодекса, ограничивающая количество и виды возможных региональных и местных налогов. Правда, ограничение налоговых возможностей не сопровождалось сокращением или хотя бы упорядочением социальных льгот - ни один политик не отваживался на столь непопулярные инициативы. Вместо этого в законах о бюджете на каждый год попросту приостанавливалось финансирование целого ряда льгот. Однако в апреле 2003 года Конституционный суд признал эти "бюджетные ужимки" незаконными. Правительству волей-неволей пришлось приспосабливать мифические льготы к реалиям жизни. Тогда и началась работа над пакетом законопроектов, которые должны изменить всю систему межбюджетных отношений в России. Их-то и должна рассмотреть Госдума до 10 июля.

Основная идея всех нововведений в налогово-бюджетной сфере - реализация принципа "один налог - один бюджет". Это значит, что за бюджетами каждого уровня - федеральным, региональным или местным - закрепляются свои налоги, соответственно федеральные, региональные или местные.

Однако уже сейчас ясно, что привычки федеральных чиновников помешают реализации этой красивой идеи. Федералы, как прежде, гребут под себя самые надежные и эффективные налоги, а на региональный и местный уровни стараются передать как можно больше финансовых обязательств. Да и снижение налогового бремени на бизнес, о чем так любят рассказывать в Минфине, идет главным образом за счет отмены или снижения региональных налогов, проще говоря - за счет территорий. Яркий пример тому - недавняя отмена налога с продаж: сколь бы то ни было заметного облегчения экономике это не принесло, зато многие регионы оказались на грани банкротства.

Чтобы окончательно не опустошить казну регионов, целый ряд эффективных налогов придется расщеплять между бюджетами различных уровней, как это сейчас и делается. Так, между федеральным и региональным уровнем делятся все налоги, связанные с добычей полезных ископаемых, и налог на прибыль организаций. Между региональными и местными бюджетами делятся поступления от подоходного и сельскохозяйственного налогов.

Но федералы даже в тех налогах, которые расщепляются между бюджетами разных уровней, все время стараются увеличивать свою долю. В новых законопроектах правительство предлагает с 2005 года повысить долю федерального бюджета в налогах на добычу углеводородов с сегодняшних 85 до 95%, а также увеличить "федеральную" долю налога на прибыль - с 5 до 8,5%. Минфин объясняет это тем, что с регионального на федеральный уровень передаются расходные полномочия по льготам ветеранам и инвалидам на 39,3 млрд руб. Однако сами чиновники отмечают, что одновременно с федерального уровня на нижестоящие уйдут обязательства по финансированию льгот на 78,8 млрд руб. "Баланс", как элегантно выражаются чиновники - 39,5 млрд руб., то есть федеральный бюджет только за счет перераспределения льгот получает почти 40 млрд руб. прибыли.

Общее увеличение расходных обязательств регионов составит 426,4 млрд руб., что, как признают в Минфине, "не компенсируется адекватным увеличением налоговых полномочий на этом уровне бюджетной системы". Нагрузку на местные бюджеты предполагается снизить на 386,9 млрд руб., но и объем оставшихся обязательств "примерно наполовину превышает закрепленные за этим уровнем налоговые доходы". А вот доходы федерального бюджета "с учетом предлагаемых изменений Бюджетного и Налогового кодексов в 2005 году будут полностью покрывать расходные обязательства, при этом объем зачисляемого в стабилизационный фонд профицита планируется на уровне 238,9 миллиарда рублей", как утверждают в самом Минфине.

Бюджетный кодекс, напомним, предусматривает распределение доходов консолидированного бюджета между федеральным и региональным уровнями в соотношении "50 на 50". В настоящее время оно составляет 56 на 44% в пользу федералов. После перераспределения бюджетных полномочий доля федерального бюджета возрастет - до 59,1%. Но Минфин нашел этому блистательное объяснение: он считает отчисления в Стабилизационный фонд расходами федерального бюджета. Представьте себе: вы кладете деньги в свою копилку, но считается, что вы их расходуете! При такой арифметике доля федералов в доходах консолидированного бюджета снижается до почти пристойных 51% и "практически соответствует предусматриваемому Бюджетным кодексом соотношению", как утверждают минфиновские счетоводы.

В то время как федералы заботятся о наполнении Стабфонда, региональные и местные власти окажутся перед необходимостью финансировать социальные льготы, общий объем которых на 1,8 трлн руб. превышает возможности их бюджетов. Именно на эти 60 млрд долларов и будут секвестированы соцльготы россиян, то есть пакет льгот среднестатистического гражданина сократится на 400 долларов. Социально-политические последствия этих решений придется принимать на себя губернаторам и мэрам, а федеральная власть оказывается в выигрыше - социальное недовольство населения по адресу региональных властей лишь укрепляет ее политические позиции.

Мало того, после перераспределения финансовых обязанностей и полномочий подавляющее большинство российских регионов окажется в полной финансовой зависимости от федерального правительства. Складывается впечатление, что именно этого центр и добивается.