Проект 2М

Татьяна Гурова
главный редактор журнала «Эксперт»
20 сентября 2004, 00:00

На прошлой неделе в России началось настоящее строительство бюрократической партии национального реванша. Именно она должна стать вторым после президента центром силы в России после выборов 2008 года

Тринадцатого сентября президент собрал расширенное заседание правительства с участием глав субъектов федерации. Ожидали всего, чего угодно, вплоть до снятия силовиков. Этого не случилось. Однако выступление президента от этого не стало менее ярким.

Предложенные Владимиром Путиным шаги по изменению всей системы российского политического устройства объяснялись необходимостью таких вещей, как обеспечение единства страны, укрепление структуры государства и доверия к власти, создание эффективной системы внутренней безопасности в связи с угрозой международного терроризма.

Собственно, о борьбе с терроризмом и о мерах по предотвращению терактов президентом сказано было достаточно. "Борясь с проявлениями террора, мы практически не достигли видимых результатов. Не достигли видимых результатов прежде всего в ликвидации его источников", - признал Путин. Таких слов от него не слышали, пожалуй, никогда.

Затем был перечислен ряд конкретных административных мер. Образована особая Федеральная комиссия по Северному Кавказу. Воссоздано министерство, ответственное за вопросы региональной и национальной политики. Силовым структурам отданы необходимые указания о повышении интенсивности контртеррористических операций, в том числе через расширение возможности международного сотрудничества по линии специальных служб. "Им дано указание работать на опережение и уничтожать преступников, что называется, в их собственном логове. А если требует обстановка - доставать их и из-за рубежа".

В рамках заявленного Владимиром Путиным проекта 2М (мобилизация плюс модернизация) самостоятельный слой оказывается не перед самым плохим выбором

Говорил президент и о необходимости создания новых рабочих мест в регионе, о социальной политике, и все это было непосредственно связано с заявленной темой расширенного заседания. И ни один из этих пунктов удивления не вызвал: хотя вопросы по частностям есть, все это логично и, что называется, вписывается в повестку дня. А вот дальше последовал...

Хорошо продуманный экспромт

То, что прозвучало дальше, не может быть воспринято как чистая импровизация. Хотя определенная доля совсем свежих решений в речи президента, судя по всему, была. Собственно говоря, мощность психологического эффекта, который произвели предложения Путина по реформе власти, определяется совпадением в пространстве и времени двух разных и по замыслу, и по мотивации реформ.

Реформа номер один - введение в России пропорциональной системы избрания парламента. Ее можно определить как путинский проект обеспечения преемственности курса. Он готовился уже некоторое время. И уже был вброшен в общественное пространство через председателя ЦИК Александра Вешнякова.

Реформа номер два - возврат к назначению губернаторов. Этот проект, скорее всего, возник спонтанно. По-видимому, на фоне трагедии в Беслане силовики смогли найти убедительные аргументы и для президента, и для заметной части региональной бюрократии в пользу выстраивания жесткой вертикали исполнительной власти.

Можно сказать, что в путинской речи были заявлены сразу два абсолютно разных по векторам проекта - один модернизационный, другой мобилизационный.

Можно сказать и то, что на прошлой неделе мы, пожалуй, впервые стали свидетелями реальной консолидации бюрократической элиты страны. Консолидации, замешанной и на тактике, и на стратегии, и на желании сохранить власть, и на необходимости решать важнейшую для страны проблему. По сути мы стали свидетелями первого съезда не формальной, а реальной бюрократической партии национального реванша. И этот "съезд" может иметь своим продолжением как минимум десятилетие правления этой партии в России.

Проект "Преемник-2"

Путин не мог не думать о тактике сохранения преемственности курса после его ухода с поста президента в 2008 году по многим причинам. Во-первых, как политик он молод и ему нет необходимости уходить из этой сферы. Во-вторых, это и невозможно так просто сделать - за годы президентства он так или иначе создал систему власти, которая держится на нем, и сама эта система не даст ему уйти. В-третьих, у него есть некоторая линия, которая, по его мысли, полезна для страны. Это линия на возрождение единой и мощной России при сохранении общих демократических рамок. Его жизненный опыт и ментальность заставляют его искать фундамент этой линии в бюрократии, по замыслу - обновленной бюрократии.

Как человек, который сам был преемником, Путин не может не понимать, что просто выбор наследника и поддержка его на предвыборной стадии административным ресурсом не решит проблемы преемственности курса. Во-первых, всегда есть риск, что наследника могут не избрать. Во-вторых, Путин прекрасно знает, насколько велика сегодня в России президентская власть, и, как только наследник станет правителем, он в принципе достаточно легко сможет сменить курс, как это и сделал сам Путин. Есть и еще одно немаловажное обстоятельство. Будет смешно, если рухнет, так ничего и сделав, еще одна партия власти. Собственно, не столько смешно, сколько симптоматично. Это будет означать полное крушение российской бюрократии, к которой сам Путин и принадлежит.

Таким образом, простое решение узкой проблемы преемственности выглядит неэффективным и на самом деле опасным для страны. Опасным, потому что при заданном векторе следующая коррекция курса с большой вероятностью уводила бы страну в период открытой диктатуры. Необходимо было создать условия для разрыва "кольца всевластия" президента. Любого российского президента.

Ресурс меняет курс

Чтобы разорвать "кольцо всевластия" и обеспечить долгую жизнь формирующемуся вот уже пять лет режиму, нужно аккуратно перелить часть сегодняшнего президентского ресурса в другой сосуд, не расплескав его. Сейчас главный политический ресурс страны находится в руках президента и его администрации. Стало быть, в первую очередь нужно готовить подходящее вместилище, то есть институт, который мог бы принять на себя часть этого ресурса. Таким институтом не только может, но в условиях демократии и должна стать партия власти, или партия Кремля. Кандидат на эту роль очевиден. Это "Единая Россия", которую сам Путин может в подходящее время возглавить лично. Собственно, эта идея давно витает в воздухе. Но речь идет не просто о поиске комфортного места для бывшего президента, а о создании нового центра силы, который сможет противостоять будущему президенту.

Однако просто взять и возглавить партию, да еще такую, как нынешняя "Единая Россия", не бог весть какая удача. Надо создать предпосылки для усиления роли партий и самих партий, в том числе ЕР. Для этого надо сузить коридор возможностей прохождения в парламент. Если в законодательную власть можно пройти только через партии, то их легче будет сделать сильными. Туда пойдет ресурс, который сегодня распыляется по округам: и человеческий, и административный - любой. Фактически надо сказать: у вас очень мало вариантов борьбы за власть - концентрируйтесь. Если эта концентрация начнет происходить, то по закону положительной обратной связи возникнет один очень важный эффект - не только отдельная партия, но сам парламент усилится как политический центр сил. И тогда, возможно, наступит момент, когда можно будет говорить о переходе от президентской республики к парламентской (кстати сказать, граждане России считают себя больше европейцами, чем американцами, и, согласно опросам, тяготеют именно к парламентской республике).

Впрочем, этот проект построения действительно сильного парламента - очень отдаленная перспектива. Путин - тактик. И для него сегодня важнейшая задача - сузить коридор возможностей для политически активных сил настолько, чтобы их хватило для формирования хотя бы одного альтернативного президенту центра сил. А лучше даже двух.

В таком случае решение о назначении губернаторов укладывается в эту тактическую задачу. Помимо "прищучивания" федерализма, местами переходящего в феодализм, для амбициозных политических сил оно определяет один очень мощный коридор прохождения во власть: хотите на губернаторство - милости просим в "Единую России". (Кстати сказать, сравнительно недавно чиновникам разрешили быть членами партии.)

Очевидно, что партия, которую будут готовить к "неизбежной победе", будет партией бюрократической. В то же время говорить о том, что партия эта станет единственной, как в свое время КПСС, не приходится. По существующему избирательному законодательству, основанному на Конституции, Дума не может состоять менее чем из четырех фракций. К тому же если раньше существовал проект разделения "Единой России" на две части - левую и правую, то сегодня он скорее всего уже умер или умирает. Во-первых, в "Единой России" не так много ресурса, чтобы, поделив его на две части, получить обе работоспособные. Во-вторых, Путину нужна именно правая часть. В-третьих, для работы на левом фланге в стране и так желающих предостаточно, так что ошметки ЕР не смогут конкурировать на этом поле. То есть "Единую Россию" не будут делить, а будут концентрировать и насыщать более сильным человеческим ресурсом в рамках модели бюрократической партии.

Чтобы разорвать "кольцо всевластия" и обеспечить долгую жизнь формирующемуся вот уже пять лет режиму, нужно аккуратно перелить часть сегодняшнего президентского ресурса в другой сосуд, не расплескав его. Роль последнего должна сыграть партия власти, или партия Кремля

Cейчас в самых спокойных и рациональных экспертных кругах (см. "Нужны качели") витает мысль о том, что: а) бюрократической партии власти нужен оппонент; б) этот оппонент должен представлять интересы самостоятельного сословия; в) нынешняя власть будет... возможно... заинтересована в таком оппоненте. То есть принимается гипотеза, что власть не будет препятствовать появлению еще одного, конечно, не такого мощного, как бюрократический, центра силы в виде другой партии, причем в меру оппозиционной. Конечно, власть постарается сделать эту партию, во-первых, "конструктивно оппозиционной", а во-вторых, по возможности подверженной своему влиянию. Но окончательно подчиненной и управляемой, "ручной" сделать ее будет нельзя - в этом случае она просто потеряет смысл.

На наш взгляд, вариант с партией самостоятельного сословия предпочтителен. Однако пока планы Кремля скорее клонятся в сторону создания оппонента в виде левой партии.

Эскиз новой конструкции

Итак, на федеральном уровне к следующим выборам можно ожидать некоторого повышения роли парламента и снижения роли президента. Можно ожидать и некоторого "осветления" фракции под названием "Единая Россия", очищения от слишком "тяжелых" элементов и насыщения молодыми амбициозными бюрократами. Если это произойдет, то партия будет готова принять в лидеры нынешнего президента России.

Можно ожидать и появления некоей оппозиционной партии левого толка. Нельзя полностью исключить и появление оппозиции правого толка. Последнего пока нет непосредственно в повестке дня Кремля, но, может быть, это и к лучшему. Если власть сама возьмется за формирование "самостоятельной оппозиции", то ничего хорошего не получится. Самостоятельный класс, он на то и самостоятельный, чтобы действовать независимо. Справедливости ради надо сказать, что пока он предпочитал охранять свою независимость вне публичной политики. Возможно, более жесткая конструкция - с пропорциональной системой и избранием губернаторов - заставит его проявить волю к консолидации.

Так или иначе, но при благоприятном течении событий к следующему сроку у нас сложится как минимум двухпартийная система, как это происходило на определенном этапе во многих западных странах. Конечно, сейчас в той же Европе появляются и третьи течения, но двухпартийный период необходим для создания стабильной системы, и перескочить через него Россия не сможет. Какой эта система получится? Судя по всему, куда менее изящной и гладкой, чем в странах, идущих по демократическому пути развития уже несколько столетий, со сформировавшимся гражданским обществом, с отработанной системой общественного контроля над властью. Но это лучше, чем вполне вероятное установление в стране жесткой диктатуры.

Риски новой системы

Основные риски новой конструкции видятся сегодня не на федеральном, а на региональном уровне. На первый взгляд странно наблюдать за тем, как избранные губернаторы один за другим единодушно поддерживают идею президента об избрании их же самих региональными законодательными собраниями по представлению президента. Но только на первый взгляд.

У многих губернаторов подходит к концу второй (а у кого и третий-четвертый) срок избрания. Никакими играми с региональным законодательством многим из них уже не удалось бы продлить срок правления в своих субъектах федерации. Выдвинутые президентом перемены дают им шанс.

И здесь мы явно видим один из важнейших рисков, заложенных в проект "бюрократической реформы", - опасность кадрового застоя, несменяемость руководства на местах в сочетании с его невменяемостью и, что важно для многих, сохранение слишком большого контроля над собственностью со стороны чиновничества. Возможно, это не всегда будет так, но личные связи и оказанные центральной власти услуги будут иметь куда большую цену, чем сейчас, а вертикальный монолит исполнительной власти будет "сдавать своих" только в самых крайних случаях. За ними, конечно, будет наблюдать партийное око "Единой России", и кое-кого заменят, но принцип, по которому будут определять достойных и недостойных власти, станет формироваться не общественным, а корпоративным бюрократическим запросом. Именно в этом расчете, на наш взгляд, основа текущей консолидации силового и регионального блоков части бюрократической элиты.

Против этого реформа предлагает усиление роли местных законодательных собраний. Конечно, это не вполне адекватный "обмен", но все же некий рычажок, который может сработать при тщательной подготовке. Вопрос о смене региональных руководителей там, где они неэффективны и мешают развиваться экономике, может ставить предпринимательское сословие, активные экономические силы. А при появлении федеральной партии этот рычаг может быть усилен.

Будут ли в этом заинтересованы авторы всей конструкции? На этот вопрос сегодня нет ответа. Но надо понимать, что и у центра в этой конструкции будет меньше права на ошибку. Реформа затеяна в том числе ради укрепления единства страны в рамках демократии, и при представлении кандидата в губернаторы центр будет осторожен, у него не будет однозначного права на ошибку проталкивания кандидатуры губернатора, против которого будет выставлена консолидированная позиция небюрократических региональных элит.

Когда-то невидимую борьбу советских начальников за власть Уинстон Черчилль метко назвал "схваткой бульдогов под ковром". Предлагаемые перемены на какое-то время сделают эту метафору опять актуальной. Процедуру прямых выборов заменит процедура длительного и скрупулезного консультирования и согласования. Представляя кандидатуру губернатора, власть не сможет просто так прислать "варяга", которого не примут и не поймут. Поэтому будут отмерять не семь раз, а до тех пор, пока не будет достигнут консенсус. Конечно, процесс согласования кандидатуры объективно хуже избирательного процесса. Вероятность ошибки возрастает, но с ней растет и опасность сепаратизма и дезинтеграции. А это должно настраивать Кремль на стремление к консенсусу.

Здесь стоит вспомнить, что у власти и раньше были рычаги для продавливания своих губернаторов, пусть даже и через выборы. Но неоднократно кандидаты Кремля проигрывали. Были и другие случаи, когда некие силы навязывали региону человека со стороны. И поначалу, отдав свои голоса такому кандидату, избиратель разочаровывался в нем, а местная элита объявляла ему настоящую бюрократическую войну, саботируя все его начинания. Наиболее драматический пример такого провала - губернаторство Александра Лебедя в Красноярском крае. Бесконечное перетряхивание команды, смена первых и вторых заместителей, неспособность договариваться с местным бизнесом - все это привело к тому, что к концу своей драматической карьеры и самой жизни Александр Лебедь имел чуть ли не отрицательный рейтинг у избирателей.

Один из важнейших рисков, заложенных в проект "бюрократической реформы", - опасность кадрового застоя, несменяемость руководства на местах в сочетании с его невменяемостью и сохранение слишком большого контроля над собственностью со стороны чиновничества

Другой мощный риск официального усиления бюрократической партии заложен в экономической области. Бюрократия не умеет рисковать, ей (по крайней мере нашей) имманентно не присуще желание решать экономические проблемы. В течение всего этого года бюрократия не совершила ни одного действия, направленного на поддержание экономического роста в стране. Напротив, всеми своими действиями она ему препятствовала. И речь идет не только о реальном ужесточении режима функционирования бизнеса (в противовес заявленному облегчению налогового бремени и дебюрократизации). Абсолютно беспомощной выглядит новая бюрократическая политика в области нефтяной стратегии страны и прежде всего в вопросе строительства восточного нефтепровода. Не менее слабой выглядит и политика в области бюджета (правительство не знает, как потратить бюджетный профицит), и в области заимствований, и в решении проблем финансового рынка, и в области взаимодействия России с внешними рынками - список можно продолжать. Эта беспомощность - результат и непрофессионализма, и изоляции бюрократии от реальных экономических процессов, происходящих в стране. Конечно, сейчас речь идет о принципиальном увеличении бюджета на оборону, и, например, проблема профицита бюджета будет решена. Но это экономическая стратегия в рамках мобилизации. А что может предложить бюрократическая машина в рамках модернизации?

Сначала власть, потом деньги

Последний риск переводит нас к вопросу о том, как здоровым, не встроенным в бюрократию силам сегодня можно войти в новую политическую систему. Предложенная концепция политического устройства оставляет несколько довольно жестких вариантов.

Через общественные организации и малые партии. Вероятность стремится к нулю, успех возможен только при благоприятном стечении обстоятельств и невероятном везении.

Через региональные элиты. Если начинать с нуля, то процесс длительный: нужно сначала войти в эти элиты, закрепиться в них, а уже потом оттуда пытаться на что-то влиять и воздействовать. При этом выдерживать все время борьбу с огромной вертикалью власти.

Через "Единую Россию". Такая партийная карьера потребует много времени. От претендентов будет требоваться множество компромиссов. Но не исключено, что в случае модернизации "Единой России" партии потребуются и люди, имеющие амбиции в сфере экономики. Значит, нужно искать подходы к тем, кто уже сейчас занимает в этой партии высокое положение и в то же время готов к диалогу, восприимчив к чужим идеям и взглядам.

Есть путь через участие в процессе согласований и консультаций. Удобен он тем, что охватывает сразу многие структуры, в процесс будут включены и местные, и центральные элиты, и руководство партий, и высшие чиновники. Здесь, так же как в случае с "Единой Россией", можно рассчитывать на то, что власть учтет риск неповоротливости бюрократической машины, не соответствующей требуемым высоким скоростям развития общества и экономики. Но есть и риск для "слишком активных" игроков - их могут выкинуть из этого процесса, а то и применить "силовые" методы.

По-прежнему остается открытым вопрос о формировании новой партии с буржуазной базой. Это трудно, достаточно вспомнить прошлогоднюю думскую кампанию. СМИ полностью под контролем властей, избиркомы тоже, снять партию с дистанции так же легко, как и отдельного кандидата. Тем не менее, если рассчитывать на долгую игру, этот способ может оказаться разумным. Объективно, то есть с точки зрения развития страны, а не с точки зрения текущей тактики Кремля, оппозиционная конструктивная партия нужна самой партии бюрократического реванша.

Анализируя все эти варианты и до конца оставаясь на позиции конструктивного отношения к происходящему, мы хотели бы признать, что в рамках проекта 2М (мобилизация плюс модернизация) самостоятельный слой оказывается не перед самым плохим выбором. Раньше предлагалось всеми средствами сражаться за кусок бюджета, лицензию на добычу нефти, тендер на приватизацию или арбитраж. Теперь же остается одно. Сначала придется бороться за власть. И только потом - за деньги.