Избрать нельзя назначить

Наталья Архангельская
20 сентября 2004, 00:00

Отмена выборности губернаторов, потенциально способная оздоровить атмосферу в регионах, в реальности может обернуться коррупционным бумом

Из предложенных Владимиром Путиным новаций отмена выборности губернаторов - мера самая скандальная. Именно ее имеют в виду западные комментаторы, обвиняя президента в сворачивании демократии в России. Она же - самая неожиданная: только летом вступила в силу новая версия закона о принципах формирования органов госвласти в субъектах РФ, где процедура избрания региональных лидеров выглядела вполне законченной и отшлифованной. Она же - самая неоднозначная с точки зрения заявленных целей и в то же время наиболее предсказуемая по последствиям - как плохим, так и хорошим.

Если коротко, то суть ее сводится к тому, что губернаторы впредь будут попадать в свои кресла по той же схеме, что и председатель федерального правительства: президент предлагает кандидатуру, а Дума ее утверждает. Утверждать предложенные президентом кандидатуры губернаторов будут законодательные собрания субъектов федерации.

Главная претензия к новой схеме - ее неконституционность, хотя в Основном законе нигде не сказано, что главы администраций субъектов РФ должны непременно избираться. О том, как формируются органы власти на местах, говорится лишь, что это устанавливается самими субъектами. Сегодня выборность губернатора или президента записана в областных уставах и республиканских конституциях, но ведь их можно и скорректировать.

Президент, выдвигая свое предложение, опирался на пункт 2 статьи 77 Конституции, которая гласит: "Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему". Оппоненты, однако, напоминают, что в перечне президентских полномочий, приведенном в статье 83, такая функция, как подбор кандидатур на посты глав региональных администраций, не фигурирует. Серьезное возражение Путину содержится и в статье 1 Конституции, где Россия определяется как "демократическое федеративное правовое государство", а непременным атрибутом федерации является, как известно, выборность руководителей ее субъектов. Но и на это возражение есть ответ. Действующий Основной закон был принят в 1993 году, но на повальную избираемость губернаторов страна перешла лишь в 1996-м - после избрания на второй срок Бориса Ельцина: гарант Конституции почти три года фактически нарушал Конституцию, продолжая назначать глав администраций. Поэтому странное впечатление производит открытое письмо Бориса Березовского, где он апеллирует к первому президенту, рассчитывая спровоцировать его на критику Путина за то, чем он сам грешил без особых угрызений совести.

Россель размечтался...

Действия Ельцина в тот период тоже носили ситуационный характер: ему предстояли трудные выборы, и нелояльные, независимые губернаторы могли бы стать помехой. В привилегии избрания он не смог отказать лишь главам национальных республик - все они получили титул всенародно избранных еще до принятия нынешней Конституции. А первые выборы в русских областях состоялись лишь в декабре 1995 года - их буквально продавила группа самых активных политиков-назначенцев, в чьей поддержке Ельцин не сомневался. Инициировали процесс Борис Немцов и Михаил Прусак. Но то были исключения, а в принципе пять лет страна жила при назначаемых региональных лидерах, и, как констатируют сегодня политологи, это была не худшая пора. Среди первых ельцинских назначенцев оказались такие бойцы, которые сохраняют свои позиции до сих пор: Лисицын, Ишаев, Кресс, Титов, Чуб, Прусак. Это ответ тем, кто утверждает, что назначенцы непременно ущербны, а хорошего правителя может выбрать только народ. Однако именно их достоинства как сильных руководителей сегодня оборачиваются против них.

Борьба с терроризмом в данном случае скорее лишь повод - у президента и до Беслана было достаточно рычагов влияния на регионалов. Прошлая Дума приняла закон об институте федерального вмешательства, существующем во всех цивилизованных странах. Но в отличие от других федеративных государств, где единственным поводом для смещения главы региона может быть сепаратизм, у нас предусмотрены и другие варианты: нецелевое использование бюджетных средств и в случаях, если долг субъекта достиг трети его бюджета или если губернатор совершил уголовное преступление. Кроме того, с региональной элиты снята неприкосновенность, которую ей давало членство в Совете Федерации. И поскольку вся она участвовала в дележе собственности в начале 90-х, то каждому есть что предъявить, чем центр и пользовался по мере надобности.

Эдуард Россель, комментируя предложения Путина, назвал их приемлемыми, но при определенных условиях: если в обмен на избираемость центр вернет в регионы некоторые полномочия - пересмотрит нынешний кабальный для них межбюджетный расклад и отдаст на места контроль за силовиками. Пустые заклинания, особенно в том, что касается силовиков. Все сделанное президентом в этом отношении признается полезным даже либерал-демократами. Напомним, что он вернулся к опыту дореволюционной России, где существовали отраслевые округа: по милиции, госбезопасности, образованию, железным дорогам. Плохо то, что границы всех округов совпадают, и в случае крупного кризиса есть опасность попыток отделения от России. Но в принципе все силовые структуры сегодня жестко централизованы, им стали хорошо платить - то есть центр вывел федеральных чиновников на местах из подчинения губернаторам, и здесь ситуация явно лучше, чем при Ельцине. Тогда зачем столь резкие движения?

Переписка с президентом

Здесь есть несколько версий. Спокойную реакцию губернаторов на заявление президента аналитики объясняют тем, что региональная элита знала о готовящемся по крайней мере за полгода. А документы на этот счет начали разрабатываться не меньше года назад. Автор их - председатель комитета СФ по делам федерации и региональной политике Александр Казаков, одна из ключевых фигур ельцинской администрации и ярый противник выборности губернаторов. Окончательный выбор в пользу этой домашней заготовки был сделан в самое последнее время. Как утверждают, свою роль здесь сыграла губернаторская фронда по поводу монетизации льгот и отмены принципа "двух ключей" при лицензировании разработки недр. Известное "письмо десяти", под которым подписались главы регионов Дальнего Востока, сильно не понравилось президенту: его обвиняли в нарушении заявленных в Конституции положений - о социальном государстве и федеративном устройстве. В таких нелицеприятных формулировках к нему еще никто не обращался - ответа на письмо до сих пор не получено. Трагедия в Беслане добавила аргументов в пользу этого решения: перед лицом подобной угрозы глава государства должен демонстрировать жесткость и решимость. Кроме того, по крайней мере часть населения всегда с пониманием воспринимала идею экономии бюджетных средств, отпускаемых на выборы.

Но главное все же не это. Не будем забывать, что предложение об отмене выборности губернаторов вносилось в Думу неоднократно, в последний раз - совсем недавно, пару лет назад. Оно было с треском провалено: депутатам объяснили, что "президент не поддержит". Взгляды Путина явно эволюционируют, причем в сторону все большей жесткости. Четыре года он кропотливо строил свою вертикаль, но серия последних терактов наглядно выявила ее низкую эффективность. Отсюда и констатация "несоответствия политической системы" нынешним условиям, и рефлекторный позыв еще туже затянуть гайки.

Крупных - но по пять, мелких - но по три

При всем том в качестве чрезвычайной временной меры отмена выборности губернаторов могла бы быть полезна. Гендиректор Института региональных проблем Максим Дианов считает, что смысл ее может заключаться в том, чтобы перетряхнуть феодальные вотчины, где царят губернаторы ельцинского призыва. Ситуация слишком закристаллизовалась, и, чтобы ее разблокировать, нужны резкие движения.

Сторонники укрупнения регионов тоже видят в случившемся хорошую перспективу - процесс может пойти быстрее. Тот же Дианов, например, убежден, что в ближайший год количество субъектов может уменьшиться на добрый десяток - в первую очередь за счет ликвидации автономных округов. Ненецкий АО привяжут к Архангельской области, к Красноярскому краю - Эвенкию и Долгано-Ненецкий АО и так далее.

Сегодня на этой ниве успехи скромные - в стадии реализации только слияние Коми-Пермяцкого АО с Пермской областью. Округ уговаривали два года, потратили массу денег: туда приезжал сам Путин, построили им долгожданный мост через Каму, провели газопровод в отдаленные села и шоссе в труднодоступные места. Уговорили. Но за три года правления Путина такими темпами с остальными не управиться. В новых условиях будет проще: у тех, кто сопротивляется, просто отберут трансферты. А губернатор-назначенец спорить не станет. Как говорится, будете спорить - отключим газ.

Вообще реформа административного деления страны - это грандиозный проект: в столе у Александра Казакова лежит план сведения 89 субъектов к 28, содержащий такие яркие штрихи, как слияние Татарии с Ульяновской областью, а Башкирии с Удмуртией. Сегодня региональная власть явно ослаблена, но решительные попытки реализовать эти предначертания могут натолкнуться на неприятности. Ведь известно, что даже русские области не всегда готовы менять свой статус. Скажем, Костромская область, которую предлагается слить с Ярославской и Ивановской, ощущает себя вполне самодостаточной. А что уж говорить о националах?

Мнения тех политологов, кто предрекает, что следствием последних решений Путина станет развал страны, г-н Дианов тем не менее не разделяет: "Мы постепенно возвращаемся к опыту СССР, а там была замечательная практика: первый секретарь - национальный кадр, второй - русский. Причем эти русские часто менялись, передвигаясь по горизонтали - из региона в регион. Лично я не боюсь ни национализма, ни сепаратизма. Такой угрозы, как была у нас десять лет назад, сегодня не существует. К 1994 году все субъекты, особенно республики, уже нагребли суверенитета, сколько хотели. Первые двусторонние соглашения стали заключаться после принятия новой Конституции - Ельцин обменивал суверенитет на лояльность. Сегодня эти соглашения аннулированы - основы для сепаратизма нет". С Максимом Диановым согласен и Владимир Лысенко, президент Института современной политики: "На лобовую конфронтацию с президентом сегодня из них вряд ли кто пойдет. Однако любопытно, что будет с Рахимовым и Шаймиевым - у них есть сильные рычаги возбуждения недовольства на национальной почве".

Вечно живые

Здесь мы переходим к самому интересному вопросу: кто и как будет отбирать кандидатов в губернаторы и что станется с ныне действующими? Высказывается мнение, что еще одним фактором, подтолкнувшим президента к отмене выборности, были сами главы регионов из числа тех, кто досиживает последний срок. Логика в таком предположении есть: напомним, что тема отмены выборности за прошедшие десять лет поднималась неоднократно и самими губернаторами. Причем как раз самыми успешными. Например, Михаилом Прусаком. Вот вам и ответ на второй вопрос: эти люди настолько уверены в своей силе, что рассчитывают договориться с центром и сидеть в своих губерниях вечно. Аналитики полагают, что переназначено может быть до половины действующих - Прусак, Матвиенко, Савченко, Шаймиев. Убраны будут лишь те, против кого уже начаты репрессии, но и это не факт. По некоторой информации, даже Юрий Лужков может усидеть на своем месте: он вроде бы поклялся не лезть в политику, за что ему обещали еще один срок. Таким образом, положительный эффект затеи Путина может быть выхолощен полностью. Впрочем, решать, кого назначать, - вроде бы его прерогатива, но это - в теории. А на практике все наверняка будет гораздо банальней и неприглядней - как всегда.

"Я предвижу возникновение нового гигантского коррупционного механизма, - предсказывает Владимир Лысенко, - тот, кто захочет выдвинуться, будет лоббировать через администрацию президента свою кандидатуру. А поскольку там есть несколько кланов, то можно себе представить, какая борьба развернется между ними и сколько придется выложить потенциальному губернатору. Будет затрачено больше денег, чем тратят сегодня губернаторы на свое переизбрание. Граждане, выступающие за экономию средств, будут разочарованы: деньги осядут в других карманах". Скорее всего так и будет, хотя сам механизм торговли кандидата с центром - механизм вполне конструктивный и мог бы принести пользу. В случае, конечно, если бы переговоры с ним вел человек, озабоченный не только состоянием собственного кармана. Вот пример: на последних выборах президента Башкирии центр нагнул Рахимова так, что он отдал львиную долю своего бизнеса. А между тем с ним можно было поговорить и о другом. Башкир в республике - 14%, татар - примерно столько же, остальные - русские. Но при этом ни на одном руководящем посту в республике вы не увидите ни одного русского. Что же это, как не ущемление их прав? Но отнявшим у Рахимова бизнес это было неинтересно.

Председатель ЦИК Александр Вешняков заявил, что уже избранные губернаторы должны доработать до конца срока. То есть в ближайшие два-три года большинство останется на своих местах, а массовая смена власти в регионах по новой схеме придется на последний год правления Путина. Странная перспектива: зачем Путину эти перемены, которые подоспеют как раз к тому моменту, когда он будет занят поиском преемника? Либо в Кремле всерьез задумались о третьем сроке для президента, либо, что вероятнее, досидеть свой срок тем, кого центр хочет сменить, не удастся. Действовать будут грубо, но наверняка.

Даешь парламентскую республику!

Между тем депутаты областных ЗАКСов приободрились: на них возлагают очень ответственную задачу. Пошли даже разговоры о превращении России в парламентскую республику. Самые энергичные заговорили о том, что им тоже должна быть дана возможность выдвигать кандидатов. Многие аналитики предвидят депутатскую фронду, полагая, что центру придется ломать через колено и региональных законодателей, продавливая свои кандидатуры. Однако Москва намерена решить эту задачку гениально просто. Г-н Лысенко представил нам результаты самых последних выборов в парламенты субъектов РФ, прошедших с применением пропорциональной системы. Выборы прошли в 11 субъектах, "Единая Россия" получила более половины мест в Татарии, Мордовии, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Усть-Ордынском АО. Около 40% - в Волгоградской и Свердловской областях, в Ингушетии и Калмыкии. С учетом одномандатников в этих собраниях ЕР имеет квалифицированное большинство. Проиграла партия власти только в Алтайском крае, где победили коммунисты и аграрии, и в Ярославской области, где на первом месте оказался блок "Родина". Кстати сказать, не исключено, что провал ЕР в Ярославле стал одной из причин недавней атаки центра на губернатора Анатолия Лисицына. Сегодня регион, где ЕР проиграла, - это ЧП. В Кремле эти расклады просчитали, и если придется менять областные уставы (помните ссылки на Конституцию?), то все должно пройти как по маслу.

Неприятностей, однако, не избежать, и прежде всего это касается отношений между центром и регионами. При новом раскладе региональные элиты совершенно изымаются из политической игры - даже на своем уровне. Как они могут к этому относиться? Хотя и здесь есть свои плюсы: все провалы на местах можно будет с легкой душой валить на Москву - еще энергичнее и с большим основанием, чем раньше. Остается еще один, по сути дела, самый важный вопрос: как новые условия отразятся на региональном бизнесе? И на российском бизнесе вообще?

Стабильная нестабильность

Президент инвестиционной компании "Минфин" Александр Волков дает неутешительный прогноз. Логика его рассуждений такова:

- Сегодня у каждого губернатора сложилась своя имущественная пирамида - это практически все средние предприятия, работающие с ненулевой рентабельностью и не выходящие на федеральный уровень. Иными словами, все, что главы регионов могли прибрать к рукам, они прибрали. Через два-три года должна была произойти их массовая смена через выборы, и новое поколение начало бы перестраивать существующие пирамиды под себя. При этом, разрушая пирамиду предшественника, они будут отчетливо понимать, что то же самое случится и с ними, когда придет срок их ухода (такие примеры уже есть - тот же Дарькин в Приморье). И это заставило бы их искать выход из положения: как сделать так, чтобы наше законодательство в части вопросов собственности стало более консервативным, чем сегодня, когда оно избыточно либерально. То есть они постарались бы сделать так, чтобы титул собственника не был столь ликвидным, как сегодня, когда присвоить чужую собственность ничего не стоит. И когда новое поколение губернаторов достигло бы критической массы, благие перемены в области законодательства о собственности стали бы неизбежны, поскольку региональная элита - это мощный лоббистский ресурс. Несмотря на то, что интересы ее и центра в этой части расходятся.

Центральная же власть ни сегодня, ни впоследствии в изменениях законодательства о собственности заинтересована не будет. Почему? Губернатор - это феодал, который очень грубо накладывает на нее руку. То, что происходит сегодня с ЮКОСом, в течение десяти-пятнадцати лет происходит в губерниях повсеместно. Центральная власть в массовом порядке таких вещей не делает хотя бы потому, что и она, и федеральный бизнес гораздо более прозрачны и такие приемы здесь проходят сложнее. Ввязавшись в историю с ЮКОСом, власть явно не знает, как из нее выбраться. Чиновник из центра рассуждает так: раз нельзя закрепить за собой навечно титул собственника, скажем, РАО ЕЭС или "Газпрома", то надо постараться унести столько, сколько можно, за тот период, что я тут сижу. А следовательно, мне невыгодно, чтобы на период моего здесь пребывания, скажем, в качестве министра, законодательство стало более консервативным.

Сегодня же, в связи с предложенными президентом переменами в госустройстве, я предвижу длительный период нестабильности в отношениях между центром и регионами. Местные депутаты - это представители региональной экономики, а потому неизбежны конфликты между ними и теми, кто будет представлять кандидатуры будущих губернаторов им на утверждение. Потому что утверждающие будут убеждены в собственном праве ставить своих людей. Их, скорее всего, сломают через колено, и назначенный губернатор станет перестраивать существующую пирамиду под себя, но при этом он будет обладать описанным выше менталитетом федерального чиновника. То есть перспектива благих перемен в законодательстве о собственности, которая уже начала просматриваться, отодвигается на неопределенный срок. Так что Путин, на мой взгляд, совершает ошибку, а единственный, кто заинтересован в таком развитии событий, это центр силы, который у нас принято называть "чекистами", - самый серьезный фактор экономической и политической нестабильности в стране.