Палата номер три

Александр Механик
обозреватель журнала «Эксперт»
27 сентября 2004, 00:00

Обе палаты российского парламента - Госдума и Совет Федерации - успешно вписались в государственную систему управления, однако перестали быть площадкой для диалога власти и общества. Возможно, создаваемая Общественная палата поможет ликвидировать этот пробел

Одно из предложений президента Владимира Путина по изменению политической системы России, которое он выдвинул на расширенном заседании правительства после бесланской трагедии, заключалось в создании нового органа - Общественной палаты. Она могла бы стать "площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы". Кроме того, как сказал президент, "речь идет о гражданском контроле за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы".

Президент фактически предложил создать третью палату парламента. В классической демократии одна из важнейших функций законодательного представительного органа состоит в том, чтобы контролировать исполнительную власть, то есть как раз госаппарат и правоохранительные органы. Но последние события в Беслане показали, что российский парламент в момент самых острых событий оказался не способен к политической реакции на происходящее. А к осуществлению парламентского контроля приступил с опозданием и с явной неохотой. Он просто молчал и тем самым продемонстрировал свою неполную политическую адекватность. Из этой ситуации есть два выхода - терпеливо дожидаться, пока формирующие парламент политические партии дорастут до способности выражать реальные интересы общества, или обратиться непосредственно к обществу, к неправительственным организациям. Создание новой палаты можно считать и развитием диалога, начатого пару лет назад с организации Форума гражданского общества, и указанием политическим партиям и думским фракциям на "неполное служебное соответствие".

Из слов президента пока невозможно в полной мере представить, какими он видит принципы формирования Общественной палаты и в чем должны состоять ее задачи и полномочия. Наполнять эту идею конкретным содержанием придется, видимо, той самой общественности, которая должна войти в будущую палату. Вот почему мы спросили представителей различных организаций о том, какой они видят будущую Общественную палату. Их мнения представлены ниже. Но предварительно обратимся к уже имеющемуся российскому и зарубежному опыту.

Впервые в России Общественная палата была создана Борисом Ельциным при Конституционном совещании - это произошло после упразднения Верховного Совета в октябре 1993 года. Ее основной задачей была разработка предложений и дополнений к проекту Конституции, а также, как было написано в указе Ельцина, "политические консультации по широкому кругу социально-политических вопросов". Фактически эта палата была суррогатом парламента на время его отсутствия. После принятия Конституции и избрания Государственной думы в феврале 1994 года Общественная палата продолжала функционировать уже непосредственно при президенте. Она включала в себя представителей около 250 общественных организаций. В июне 1996 года Общественная палата была преобразована в Политический консультативный совет, но состав и функции его остались прежними: "обсуждение проектов наиболее важных федеральных законов, выработка предложений президенту и правительству по вопросам осуществления экономических и политических реформ, информирование президента о происходящих в обществе процессах и принятие соответствующих рекомендаций". Возглавил совет Иван Рыбкин. Прямо сказать, особой пользы от этого органа не было, и в августе 2000 года новый президент Владимир Путин его распустил.

Однако короткий и печальный опыт российской Общественной палаты вовсе не говорит о том, что на этом пути не может быть удач. В большинстве стран Европейского союза существуют социально-экономические советы, во многом аналогичные нашей Общественной палате. А во Франции о таком совете даже говорится в отдельной главе конституции: "Экономический и социальный совет по запросу правительства дает свое заключение на проекты законов, ордонансов или декретов, а также на представленные ему законодательные предложения".

Создание такого органа было предложено еще Жозефом Сьейесом во времена Великой Французской революции, но идея не была реализована. В 1925 году был создан Совет национальной экономики, возглавляемый главой правительства. Свой современный статус совет приобрел в 1984 году. В состав совета входят представители основных экономических и социальных групп и организаций, наилучшим образом выражающие интересы французского общества. Премьер-министр назначает 68 членов совета, остальные 163 выдвигаются различными неправительственными объединениями. Сегодня в совете 69 человек представляют профсоюзы, 65 - предпринимателей, 19 - кооперативы и свободные профессии, 10 - семейные ассоциации. Кроме того, в состав совета входят представители государственных компаний, национально-религиозных ассоциаций, французов за рубежами страны, жителей заморских территорий. Наконец, в него на индивидуальной основе входят крупные специалисты по экономике, науке, культуре. Поскольку в совете представлены очень влиятельные организации, способные мобилизовать под своими знаменами миллионы людей, то, во-первых, он служит важной площадкой согласования интересов, а во-вторых, его рекомендации играют важную роль в общественной и политической жизни Франции.

Станет ли Общественная палата, задуманная президентом России, столь же влиятельной и полезной? Какие условия надо создать для этого? С такими вопросами корреспондент "Эксперта" обратился к заинтересованным представителям общественности. Вот их ответы.

Николай Нестеров, председатель совета директоров ОАО "Нижегородский масложировой комбинат", председатель Союза маслодобывающих и маслоперерабатывающих предприятий России:

- Идея Общественной палаты - интересная и нужная. Надо сделать все, чтобы пробудить общественную активность. Ведь народ наш крепко спит, дремлет даже его самая активная часть - бизнесмены и политики. Эффективность такого рода формирования, как Общественная палата, в значительной степени будет зависеть от того, насколько грамотно будет взращиваться она сама, но не надо забывать рыхлить почву для нее. Я в своем союзе занимаюсь общественной деятельностью уже пять лет, и уж, казалось бы, что нужно, какие нужны аргументы для бизнесмена, когда разрабатываются более благоприятные условия для ведения бизнеса? Но если даже шкурный вопрос не подталкивает людей к активности, не заставляет более плотно объединяться, участвовать, выдвигать своих людей, финансировать, то что говорить о каких-то более сложных для бизнеса вещах?

Для меня хорошим примером является деятельность президентского полпреда Сергея Кириенко в Приволжском федеральном округе. Он собирает, теребит, объясняет, рассказывает, стыдит, придумывает какие-то там грамоты, проекты, поддерживает тех, кто откликается, выносит это на общее обсуждение, проводит семинары, сборы своих администраторов, собирает со всего ПФО бизнесменов. Как-то нужно будить, теребить народ.

Поэтому наверняка такой орган, как Общественная палата, нужен. Но всем нам нужно понимать, сколько работы предстоит сделать, чтобы он оправдывал свое назначение.

Всеволод Чаплин, протоирей, заместитель председателя отдела внешних церковных связей Московского патриархата:

- В России уже был опыт Общественной палаты, и я в свое время в ней участвовал. Такой опыт есть и в Европе. В Китае есть подобная структура, имеющая достаточно высокий вес в государстве. Думается, было бы правильно, если бы в новой Общественной палате в России были представлены все группы населения, которые выражают реально присутствующие в обществе интересы. Я уверен, что религиозные организации тоже должны участвовать в работе палаты. Это бы помогло, с одной стороны, обеспечить стабильное представление различных существующих в обществе интересов и поиск консенсуса между разными группами, а с другой стороны, помогло бы обезопасить Россию от электоральных манипуляций, движимых подчас краткосрочными узкоэгоистическими спонтанными интересами.

К мнению палаты должны прислушиваться разные ветви власти при обсуждении законопроектов, при выработке важнейших решений в области внутренней и внешней политики, при определении экономического курса развития страны. Потому что такой курс никогда не будет конструктивным, если власти не будут учитывать мнение народа, если не будут присматриваться к позициям ведущих общественных сил, а также бизнеса, союзов работников и так далее.

Если говорить о контроле силовых структур, то вряд ли такой орган сможет глубоко вникать в специфические вопросы деятельности того или иного ведомства, особенно силового. Но палата могла бы давать общественную оценку, может быть, моральную оценку нарушениям, особенно в сфере коррупции - эта проблема по-прежнему очень актуальна для России. Она могла бы консолидировать общество в противостоянии угрозе террора. Нам нужно уходить от тенденции возлагать все правоохранительные функции на государство. Граждане должны участвовать в заботе о безопасности самих себя и друг друга. И наверное, такая палата может обсуждать любые стратегические вопросы, касающиеся безопасности, и предлагать свои варианты решений.

Евгений Юрьев, президент инвестиционной группы "Атон", сопредседатель "Деловой России":

- Единственный критерий целесообразности существования структуры такого рода - насколько оперативно она обеспечивает обратную связь между обществом и властью. Нельзя сказать, что общественно-политическая палата при Борисе Ельцине была нерабочим институтом, "потемкинской деревней" строящейся демократии. Но то, что она мало влияла на жизнь государства, - это факт. Сейчас президент предложил определенное организационное решение для искомой функции, имеющее аналоги во всех развитых странах. Надеюсь, оно будет эффективным.

Исходя из "посреднической" функции палаты, круг рассматриваемых ею вопросов должен быть максимально широким - по всему спектру работы органов власти. Инициативы президента, правительства и Федерального собрания как бы тестируются общественностью в лице наиболее авторитетных ее представителей. В свою очередь, социум предлагает власти свое видение решения актуальных проблем. Это видение может быть выражено в законопроектах, экспертных оценках и так далее. Важно, чтобы начался "идееоборот", а формы могут быть самыми разными.

В рамках демократической системы исполнительные органы подотчетны законодательным, которые, в свою очередь, подотчетны избравшему их народу. Прохождение инициатив снизу осуществляется по той же схеме, только в обратном направлении. Это длинная и не во всем эффективная цепочка. Президент привнес в эту систему новое, "вертикальное" измерение, возможность в любой момент делать объективные и наглядные срезы деятельности госорганов. Вовремя получив сигнал о неполадках в самой себе, власть примет меры по исправлению ситуации - так я понимаю общественный контроль, которым в том числе будет заниматься палата.

Вадим Тюльпанов, председатель Законодательного собрания Санкт-Петербурга:

- Общественная палата, насколько я понимаю, задумывается как некий инструмент контроля общества над властью, как площадка для широкого диалога с участием всех сословных групп. При этом данная структура наделяется некими контрольными полномочиями - каждый проект федерального закона должен проходить через обсуждение в Общественной палате. Значит, речь идет о создании нового органа представительной власти. В принципе это логично, если признать, что Государственная дума и Совет Федерации - органы государственной власти, где работают профессиональные политики, то есть элита. И в этих условиях, когда народные избранники являются народными лишь по формальному источнику, давшему им власть, но не по своему составу, создание альтернативного всероссийского органа представительной власти, куда войдут не профессиональные политики и юристы, а просто уважаемые граждане, общественники и активисты, - разумно.

Что касается того, каким образом этот орган будет формироваться и по каким правилам функционировать, то я надеюсь на следующее. Во-первых, члены палаты должны работать на общественных началах, а во-вторых, решать, кого именно включить в ее состав, должна общественность регионов.

Сергей Борисов, президент общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России":

- Опыт создания общественных органов при власти в России пока нельзя назвать успешным. Во всяком случае, наладить обратную связь, реальный диалог с властью гражданскому обществу начала девяностых не удалось. В чем причина неудач? В палате было много ярких личностей, но кого они представляли? Массовые общественные движения? Гражданские институты? Но как, скажите на милость, можно было представлять то, что начинает зарождаться только сейчас?

В принципе Общественная палата - личная инициатива президента России, и, конечно, важно понять, как он представляет себе эту структуру, на какие результаты ее деятельности рассчитывает. Но думаю, что главное - создание эффективно действующего канала обратной связи. Очевидно, что самореформирование власти - миф. Ну не может она стать по-настоящему эффективной без независимой оценки со стороны институтов гражданского общества. В то же время я не считаю правильным нагружать Общественную палату всеми мыслимыми и немыслимыми функциями - от экспертизы законопроектов до оценки деятельности того или иного губернатора. Строго говоря, ничто не мешает институтам гражданского общества выступить инициаторами создания целого ряда структур, подобных той, что была предложена президентом.

Общественная палата должна быть сформирована при президенте РФ, и только при нем. Потому что сегодня именно Кремль стал центром всех без исключения политических процессов, происходящих в нашей стране.

Боюсь показаться неоригинальным, но бизнес-сообщество России в течение достаточно продолжительного периода пытается наладить постоянный диалог с властью. Но эти контакты как носили спорадический характер, так и носят по сей день. Аналитики, политические обозреватели и прочие знающие люди с уверенностью говорят о том, что взаимоотношения бизнеса и власти всегда были, есть и будут только "сложноподчиненными". Являются ли подобные рассуждения следствием отсутствия государственной политики в отношении развития предпринимательства в нашей стране? Безусловно. На наш взгляд, сейчас благоприятный момент для того, чтобы заняться ее формированием. Крупнейшие российские бизнес-объединения готовы принимать в этом самое активное участие. Равно как и помочь власти бороться с коррупцией в своих же структурах. Кто лучше предпринимателей осведомлен об уровне реальных доходов коррумпированного чиновника? А из Кремля за всем уследить невозможно.

Борис Титов, председатель общественной организации "Деловая Россия":

- На мой взгляд, Общественная палата должна стать тем механизмом, который позволит членам общества, представляющим различные его слои, реально участвовать в процессе развития страны. Но для этого люди должны чувствовать, что власть заинтересована в диалоге.

Общественная палата не должна подменять собой парламент. Хотя вопросы законодательной экспертизы будут там одними из приоритетных. Важно, чтобы представители общественности могли участвовать в подготовке законопроектов, а не "вскакивать на подножку уходящего поезда". Создание Общественной палаты представляется мне одной из мер, призванных усилить контроль за государственными органами со стороны общества. А контроль, в моем понимании, это в первую очередь гласность при обсуждении их деятельности.