"Пошлин - результат компромиссов"

Максим Рубченко
27 сентября 2004, 00:00

О том, как правительству видятся проблемы таможенно-тарифного регулирования, рассказывает директор департамента государственного регулирования внешнеторговой деятельности и таможенного дела МЭРТ Алексей Каульбарс

- У нас в редакции накопилось множество жалоб предпринимателей на то, что нынешняя таможенно-тарифная политика плохо защищает их от наплыва импорта.

- Прямого ограничения импорта мы, конечно, не допускаем. Потому что любая страна должна восполнять потребность в тех товарах, которые в ней либо не производятся, либо производятся в недостаточных объемах.

Если же говорить о таможенном тарифе, то исторически так получилось, что долгое время он был главным инструментом регулирования внешней торговли. К сожалению, так уж сложилось, что другие страны формировали механизмы работы с этим инструментом столетиями, мы же, после того как в 1917 году была введена государственная монополия на внешнюю торговлю, на восемьдесят лет от этого инструмента отказались. После распада Советского Союза тариф вновь начал действовать, но первое время он был чисто фискальным инструментом, поскольку главной задачей внешней торговли было максимально быстро насытить внутренний рынок. В 1991-1992 годах действовала единая пошлина на все товары, сначала - пять процентов, потом - пятнадцать процентов. Позднее стало ясно, что если тариф не будет работать как инструмент защиты и регулирования, то это может крайне негативно повлиять на все производство в стране

Тариф - это один из наиболее разработанных инструментов регулирования внешней торговли: многие экономисты ставили своей задачей рассчитать оптимальную ставку таможенной пошлины. Но ни одной стране не удалось в полной мере претворить в жизнь научные изыскания, потому что реалии оказались много сложнее теории. Сложились определенные подходы, их-то и использовало большинство стран. Основной подход сводится к тому, что тарифная политика в принципе не должна ставить своей целью защиту рынка или производителя. Она должна защищать стремление производителей работать, конкурировать. Именно стремление. Тарифная политика, как и любая политика государства, должна поддерживать дух предпринимательства, потому что без этого экономика развиваться не может.

- Как сегодня определяются размеры ставок конкретных пошлин?

- Есть определенные законы построения тарифа. Например, существует принцип эскалации тарифа, то есть ставка пошлины на комплектующие и сырье должна быть ниже, чем ставка пошлин на готовые изделия. Но в целом процесс определения ставок пошлины - это всегда поиск компромисса. Дело в том, что, определяя размер пошлины, мы учитываем целый ряд интересов. Это интересы производителя, который хочет, чтобы его защитили от иностранных конкурентов; это интересы потребителя, который хочет получить качественный товар за не очень высокую плату; это интересы бюджета, который хочет получить дополнительные доходы.

Но, безусловно, есть ограничители - прежде всего максимальная ставка пошлины, сегодня она равна двадцати процентам, в редких случаях - двадцати пяти процентам. В этих пределах и идет постоянный поиск компромиссов.

- А мнение предпринимателей при этом учитывается?

- Безусловно. Любое заинтересованное предприятие, любая организация вправе обратиться к нам и высказать свое мнение. Регулярно заседает межведомственная комиссия по защитным мерам во внешней торговле, она эти заявления и рассматривает. И если у нас есть только заявление одной из сторон, то есть производителя или потребителя, мы всегда стараемся узнать мнение и других заинтересованных сторон.

- Почему же тогда предприниматели жалуются?

- Знаете, поиск компромисса всегда подразумевает, что чьи-то интересы учитываются в большей степени, чьи-то - в меньшей. Конечно, ошибки бывают. Но лучше обращаться к нам и доказывать свою правоту здесь, чем выступать с бездоказательными жалобами в СМИ.

Принцип конечного потребителя

- Вы затронули важный момент - разницу между пошлинами на сырье и готовую продукцию. По утверждениям предпринимателей, недостаточно существенная разница этих ставок - для них проблема номер один. Как устанавливается разница между ставками этих пошлин?

- Реалии таковы, что по каждому товару размеры ставок на сырье и комплектующие могут различаться. Россия в советские времена была сырьевой базой СССР, а переработка находилась в других союзных республиках. Поэтому у нас много производителей сырья и полуфабрикатов, которые обращаются с просьбой защитить их от ввоза дешевого сырья из других стран.

В целом принцип эскалации тарифа в нашем законодательстве, безусловно, соблюдается. Если говорить о частностях, возможны варианты. Как я уже говорил, установление ставок пошлины - это поиск компромисса. Мы готовы рассматривать конкретные случаи на рабочей группе, и если действительно придем к выводу, что проблема есть, будем рекомендовать корректировать эту ситуацию.

- Вот пример: пошлина на ввоз телевизора с диагональю экрана в двадцать один дюйм составляет пятьдесят пять долларов, а на ввоз кинескопа такого же размера - шестьдесят шесть долларов.

- У нас был период, когда тариф практически не действовал. Когда только начиналась история российского таможенного тарифа после 1991 года, одновременно с достаточно высокими ставками таможенного тарифа существовало огромное количество льгот. По льготам ввозилось практически шестьдесят процентов импорта. Стало ясно, что если существование всех льгот сохранится, то все товары будут ввозиться только в рамках этих льгот. И в 1995 году все льготы во внешней торговле, носившие индивидуальный характер, были отменены. Теоретически после этой отмены цена товаров на внутреннем рынке должна была автоматически возрасти на десять-пятнадцать процентов как минимум. На практике же она возросла всего лишь на два-три процента, потому что стали создаваться схемы экономии по уплате таможенных платежей. Благо возможностей для этого было очень много: и фактическое отсутствие границ со странами СНГ, и объективная слабость таможенного контроля - на тот момент у нас не хватало даже рентгеновских установок. И создалась определенная прослойка людей, которые сделали уклонение от таможенных платежей своей профессией. Сначала излюбленным способом ухода от этих выплат было декларирование товаров под другим наименованием. То есть ввозились телевизоры, а в декларации они именовались памперсами. По мере ужесточения таможенного контроля стали появляться более тонкие способы - декларировать комплектующие детали вместо готового товара, например, кинескоп вместо телевизора. Даже разбирали один-два телевизора и показывали таможенникам, потому что всю машину, как правило, не проверяют. Для борьбы с этим злом таможня предложила унифицировать ставки пошлин тарифов на готовые товары и комплектующие.

Но если кинескоп ввозится как часть будущего телевизора, он должен декларироваться как кинескоп для промышленной сборки, и пошлина для него теоретически должна быть меньше. Сейчас наше министерство как раз работает над тем, чтобы разработать критерии отнесения изделий к категории товаров для промышленной сборки. В мировой практике это называется принцип классификации по конечному потреблению.

- Получается заколдованный круг: если сблизить ставки на сырье и продукцию, начнут ввозить больше готовой продукции. А если их сильно дифференцировать, то под видом комплектующих начнут ввозить готовые товары.

- То, что вы говорите, - это образ мыслей человека, который старается уйти от платежей. Если говорить о нормальной экономике, то пошлины снижаются для того, чтобы стимулировать именно ввоз комплектующих. Конечно, могут найтись люди, которые захотят воспользоваться этим в своих интересах. Этот фактор мы тоже учитываем.

- Как отразится на отечественном производителе грядущее вступление России в ВТО?

- Переговоры, которые ведутся по вступлению в ВТО, безусловно, затрагивают вопрос об изменении таможенного тарифа. Но они ведутся с учетом мнения отечественных производителей, с которыми мы проводим консультации. Поэтому предприятиям, профессиональным ассоциациям, у которых есть озабоченность этим вопросом, просто нужно приходить к нам, в министерство. Тем более что и в рамках ВТО есть механизмы защиты национального производителя - специальные защитные меры, антидемпинговые и компенсационные меры.

Специальные защитные меры рассчитаны на то, чтобы дать российским производителям определенное время для адаптации к новым условиям. Применяются они тогда, когда есть явные доказательства, что резкий рост импорта данного товара наносит серьезный ущерб российским производителям. Антидемпинговые меры применяются для устранения ущерба, который причиняют российским производителям иностранные поставки по демпинговым ценам, то есть когда иностранные производители продают свой товар на российском рынке по ценам ниже, чем сложившиеся на их внутреннем рынке. Компенсационные меры предназначены для борьбы с ситуациями, когда иностранные производители получают субсидии от своих государств и таким образом возникает несправедливое конкурентное преимущество. Все эти меры могут применяться только после проведения расследования, в рамках которого доказываются все факты, необходимые для введения этих мер.

- Такое расследование длится очень долго - предприятие может не дожить до его конца.

- Это не совсем так: сроки проведения таких расследований регламентируются как правилами ВТО, так и нашим национальным законодательством. Они составляют для специальных защитных расследований - девять месяцев, для антидемпинговых мер - двенадцать месяцев. При этом в законе установлено право государства применять временные пошлины в тех случаях, когда наносится какой-то критический ущерб российским предприятиям.

- Кто определяет - критический ущерб или не критический? Например, владелец "Глория Джинс" Мельников прибежит к вам и скажет: "Моя компания обанкротится через полгода из-за того, что китайцы ввозят по дешевке свою продукцию". Вы будете принимать какие-то меры?

- Если кроме таких утверждений больше никаких доказательств у него не будет, мы объясним ему, какие документы он должен подготовить, чтобы было начато расследование. Говорить о том, что такие документы невозможно подготовить, - некорректно. У нас есть примеры, когда всю эту процедуру проходили предприятия, которые никто не назовет гигантами. Например, мы сейчас завершили расследование по пекарным дрожжам. Отрасль, производящая данный продукт, далеко не флагман индустрии - не газовая, не нефтяная и даже не текстильная. Это небольшая отрасль с небольшими возможностями. И тем не менее они прошли через это все, и после проведения специального расследования мы будем рекомендовать правительству ввести на дрожжи специальную пошлину.

- То есть все зависит от активности самих предприятий?

- Проблема еще в том, что предприятия только жалуются - они присылают письмо на одной страничке, в котором написано: "Помогите, мы погибаем!" Но у нас есть федеральный закон, который четко предписывает, какую информацию они должны собрать, чтобы запустить защитные процедуры. И если компания придет с соответствующими документами и расчетами, что она действительно несет ущерб от импорта, я вас уверяю, что мы достаточно оперативно на это отреагируем.

Эволюция - лучше, чем революция

- Одна из самых серьезных проблем - импортная пошлина на ввоз технологического оборудования.

- Здесь несколько проблем. Первая заключается в том, что нет четкого определения - что такое технологическое оборудование. Безусловно, необходимо такое определение разработать. Мы сейчас работаем над этим совместно с бывшим Госстандартом, поскольку прежде всего это определение связано с техническими условиями. Но пока всеобъемлющего определения нет, за исключением ряда отраслей, где существуют соответствующие ГОСТы. Вторая проблема - правительство готово обнулить ставку пошлины на технологическое оборудование, не имеющее отечественных аналогов. Но таможня, которая будет проводить таможенное оформление этого оборудования, должна получить безусловный критерий, доказывающий, что данное оборудование в России аналогов не имеет. Для многих видов оборудования таких критериев нет. И когда мы начали их разрабатывать, оказалось, что это достаточно сложная задача: раньше в нашей стране производилось практически все. Стало ясно, что решение этой проблемы возможно только путем выделения в товарной номенклатуре отдельных позиций, содержащих точные критерии оборудования, аналогов которого у нас не производится. Поскольку такого оборудования достаточно много, можно порекомендовать предприятиям, которые заинтересованы в скорейшем решении этой проблемы в отношении конкретного оборудования, обращаться к нам. Мы, безусловно, этот вопрос проработаем.

- А может, попросту взять и обнулить все пошлины на ввозимое технологическое оборудование? Это наверняка окупится, например, увеличением налога на прибыль.

- Мы сразу возвращаемся к вопросу о поиске компромисса между интересами производителя и потребителя. Предлагаемая вами мера будет означать фактический отказ от производства такого оборудования в стране. Я думаю, что российские производители технологического оборудования с этим не согласятся. У них ведь есть право на тарифную защиту.

Но стратегически правительство неоднократно заявляло, что на технологическое оборудование, не имеющее отечественных аналогов, ставка пошлины должна быть нулевая. Наша задача - вместе с предпринимателями найти соответствующие критерии и сделать их однозначно определенными.

От фиска к регулированию

- Не кажется ли вам, что сегодня таможенная тарифная политика играет главным образом фискальную роль, регулирующая же ее функция по-прежнему сводится к минимуму?

- Во многом - да, согласен. Хотя элементы регулирования в ней присутствуют во все большей и большей степени.

- Сейчас в рамках административной реформы проводится определение задач каждого министерства и ведомства. По вашему мнению, для таможенной службы какой критерий должен стать главным - фискальный или регулирующий?

- В настоящее время таможня дает более сорока процентов доходов бюджета. Поэтому фискальная роль таможни неоспорима. Но таможня все больше становится регулирующим инструментом, хотя роль фиска в обозримом будущем не станет менее значимой. Если сейчас соотношение фискальной и регулирующей функций можно условно обозначить как девяносто к десяти, то в перспективе бюджетные поступления от таможни хотя и будут расти в абсолютном выражении, но их относительное значение по отношению к регулирующей функции будет уменьшаться.

- Но не получится одновременно и наполнять бюджет, и стимулировать рост экономики. Не получится ни у кого - ни у налоговиков, ни у таможни. К тому же регулирующую функцию очень сложно измерить.

- Таможенный кодекс дает такой эффективный инструмент регулирования, как таможенные режимы. Таможенные режимы позволяют использовать товар на территории страны без уплаты платежей. И в прошлом такие инструменты использовались - например, режим свободного склада, режим свободной экономической зоны. Их роль должна возрастать.

- Можно как-то измерить вклад таможенно-тарифного регулирования в экономический рост?

- Можно посчитать, во что обходится государству протекционизм с точки зрения затрат потребителя. Можно измерить рост доходов бюджета в связи с изменением ставок пошлин. Можно проследить зависимость между ростом производства каких-то товаров от степени тарифной защиты этих отраслей производства. Таких показателей может быть очень много, но один всеобъемлющий выделить сложно. На мой взгляд, должна быть совокупность показателей, среди них - соотношение доли импортных и отечественных товаров на рынке; бюджетная эффективность работы предприятий, которые, используя таможенные льготы, ввезли технологическое оборудование для своего производства; содействие экспорту и проч. Объективную оценку таможенно-тарифной политики государства можно получить, только учтя все факторы.