В последний день сентября российское правительство рекомендовало Государственной думе ратифицировать Киотский протокол об ограничении выбросов парниковых газов. С депутатами правительство уже ведет консультации, и ожидается, что в октябре Дума одобрит ратификацию. Таким образом, к ноябрю Киотский протокол наконец-то вступит в силу для всех стран, его уже подписавших и ратифицировавших.
На ратификации настаивал президент Владимир Путин, тем самым была поставлена точка в многолетней дискуссии о том, насколько полезен сам Киотский протокол и не вреден ли он для страны. Сторонники Киотского протокола приводили климатологические прогнозы и пугали апокалиптическими сценариями (даже по наиболее умеренному прогнозу ООН, миру в XXI веке грозит повышение температур от 1,4 до 5,8 градуса Цельсия). Противники ратификации утверждали, что затраты на выполнение положений протокола будут для России слишком высоки и приостановят экономический рост. И приверженцы, и оппоненты Киотского протокола собирали конференции и отправляли в правительство пространные доклады. Но окончательное решение, похоже, было принято не по экономическим и не по экологическим причинам.
По мнению большинства наблюдателей, ратификация Киотского протокола - шаг политический. Есть и те, кто считает это своего рода презентом России Евросоюзу, ее ответом на успешное завершение переговоров с ЕС по поводу вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). В вопросе российского членства в ВТО камнем преткновения был ЕС - теперь основное препятствие преодолено и Россия может стать членом ВТО уже в 2006 году.
Спасение утопающего
Киотский протокол рамочной конвенции ООН по изменению климата направлен на сокращение выбросов "парниковых газов", образующихся при сжигании органического топлива (основной из этих газов - двуокись углерода CO2, но конвенция касается также метана, закиси азота и пр.). Концепция Киотского протокола основана на солидарном мнении ученых по поводу опасности грядущего глобального потепления: она была выработана созданной ООН в 1988 году Межправительственной группой экспертов по изменению климата - IPCC. Согласно мнению разработчиков Киотского протокола, повышение концентрации парниковых газов в атмосфере может привести к повышению средней температуры воздуха на планете.
Согласно протоколу, на период с 2008-го по 2012 год страны-участницы, входящие в "Приложение Б" протокола и ратифицировавшие это соглашение, берут на себя следующие обязательства по сокращению среднегодовой эмиссии парниковых газов по сравнению с базовым 1990 годом: Евросоюз уменьшит выбросы на 8%; США, Япония, Канада - на 7%; страны Восточной Европы - на 6%; Россия - на 0%. "Нулевой вариант" для России связан с тем, что она и так значительно сократила свои выбросы из-за постперестроечного спада производства в 90-е годы.
Рамочная конвенция подписана 201 страной. От 39 из них (это развитые страны и страны с так называемой переходной экономикой), входящих в "Приложение Б" Киотского протокола, требуются ограничения эмиссии парниковых газов. На сегодня 32 из них ратифицировали протокол, то есть приняли на себя обязательства по ограничению выбросов. Примерно три четверти стран третьего мира ратифицировали протокол, но при этом не приняли на себя никаких обязательств - этого от них и не требовалось.
Киотский протокол станет нормой международного права, после того как его ратифицируют правительства стран, на которые приходится не менее 55% всех мировых выбросов парниковых газов.
После внезапного отказа президента Буша весной 2001 года ратифицировать протокол (а на США приходится не менее трети мировых выбросов - 36,3%) реализация всего проекта стала целиком и полностью зависеть от позиции России, на которую приходится 17,4% мировой эмиссии парниковых газов.
Ратификация Киотского протокола Россией фактически спасает его от провала. Протокол был подписан в 1997 году развитыми странами, решившими ограничить выбросы углекислого газа, поскольку он, как утверждают идеологи проекта, основная причина (или одна из основных) глобального потепления и изменения климата. Сегодня по всему миру, в основном в результате хозяйственной деятельности человека, выбрасывается около 6,1 млрд тонн углерода (в виде углекислого газа) в год. Целью протокола значилось - к 2008-2012 годам развитые страны должны сократить эмиссию углекислого газа на 6-8% от уровня 1990 года (этот год был принят за базовый). Для достижения этой цели планировалось создать как систему регулирования уровня выбросов, так и международный рынок, на котором можно продавать и покупать квоты на эмиссию углекислого газа.
Россия подписала Киотский протокол в марте 1999 года, оговорив для себя (а заодно и для Украины) неплохие условия: не превышать уровень выбросов парниковых газов, зафиксированный в 1990 году.
Протокол вступал в силу, если его ратифицировало не менее 50% стран-участниц, на которые в 1990 году приходилось не менее 55% выбросов. Первыми ратифицировали договор страны Евросоюза и Япония. Их экономики наиболее энергоэффективные - в том же ЕС энергопотребление и выбросы углекислого газа в два раза ниже, чем в Соединенных Штатах, и, ратифицируя Киотский протокол, эти страны надеялись заработать на торговле квотами. Тогда, в конце 90-х, эксперты оценивали масштабы глобального "рынка воздуха" в 200-300 млрд долларов в год. Однако в марте 2001 года США, на которые приходится четверть мировой эмиссии углекислого газа (и 36% эмиссии стран, подписавших протокол), решили выйти из Киотского механизма.
Позиция Вашингтона понятна - присоединись сейчас США к протоколу, им придется всерьез раскошелиться. Или тратиться на внедрение новых энергоэффективных технологий, позволяющих сократить эмиссию СО2, или закупать квоты на международном рынке. А на первых порах делать и то и другое.
Киотский протокол уже ратифицирован 106 странами, но после выхода из него США вступить в силу он мог, только если его ратифицирует Россия. Без нее необходимых для введения Киотского протокола в действие 55% никак не набиралось. И сторонники Киотского процесса стали склонять Москву на свою сторону. Их главный аргумент - действующие условия протокола для России выгодны, ведь в базовом году объемы эмиссии в стране были на 60% выше, чем в конце 90-х, и у России большая квота - 17%.
Беспрецедентное давление на Россию по "киотскому вопросу" было оказано и со стороны ЕС. За последние четыре года только личных обращений глав правительств европейских стран к нашему президенту можно насчитать несколько десятков.
Без протокола
В спорах "за" и "против" ратификации Россией Киотского протокола в последние годы было сломано немало копий. Основной аргумент "против" - на самом деле протокол России экономически не выгоден. Самым, пожалуй, ярым противником ратификации Киотского протокола выступил экономический советник президента Андрей Илларионов. По его мнению, документ, ограничивая промышленные выбросы российских предприятий, воспрепятствует экономическому росту и сделает невозможным удвоение ВВП. Г-н Илларионов неявно исходит из гипотезы, что принципиально изменить структуру роста в пользу неуглеводородных секторов экономики в ближайшие годы России вряд ли под силу. Согласно оценкам г-на Илларионова, предполагаемый ущерб России от подписания Киотского протокола может составить от 400 млрд до 1 трлн долларов.
В брюссельских коридорах многие официальные лица ЕС выражают удовлетворение, смешанное с удивлением: оказывается, с Россией можно договариваться и она умеет держать слово
Против выступила и Российская академия наук. В своих докладах институты РАН неоднократно заявляли о спорных научных основаниях, на которых построена логика протокола. Ученые сочли недоказанным наличие жесткой связи между нынешним циклом глобального потепления и антропогенными выбросами парниковых газов.
Выступая на заседании правительства по вопросам Киотского протокола, академик РАН, директор Института глобального климата и экологии Юрий Израэль заявил, что выгоды от торговли квотами на эмиссии для России будут весьма незначительными. Россия сегодня обладает 29% "запаса" на эмиссию парниковых газов. Поскольку квоты на выброс зафиксированы на уровне 1990 года, а производство, энергопотребление и, следовательно, эмиссия углекислого газа с тех пор существенно сократились, Россия может продавать квоты. Однако из-за выхода из процесса основного потенциального покупателя - Соединенных Штатов - продавать этот запас невыгодно, поскольку цены "бросовые" - 5 долларов за тонну. По оценкам академика Израэля, в 2008-2012 годах (на первом этапе Киотского процесса) Россия сможет заработать на торговле квотами всего лишь 250-350 млн долларов. Сумма для российской экономики весьма незначительная.
Есть сомнения и насчет того, сможет ли Россия продать квоты странам Евросоюза - ведь он сейчас планирует организовать "внутренний рынок" торговли квотами. И если какая-либо страна ЕС будет нуждаться в квотах, то в первую очередь она должна купить их у своих соседей по ЕС или у стран - кандидатов на вступление в союз. Россия, таким образом, стоит крайней в очереди.
Дополнительный аргумент против ратификации - само будущее Киотского процесса. Уже в ближайшие несколько лет страны, подписавшие и ратифицировавшие документ, начнут новые переговоры о мерах на последующие десятилетия. Здесь основной риск - пересмотр базового года и изменение требований к участвующим в процессе государствам. Если за базовый год будет принят 1997-й (для России это минимальный уровень промышленного производства) или даже 2004-й, Россия получит существенно меньшую квоту на выбросы. Кроме того, страны Евросоюза и Япония, которые уже потратили значительные бюджетные средства на энергосбережение, могут потребовать более радикального уменьшения квот для других участвующих в процессе стран. Реальные размеры затрат пока оценить сложно, однако понятно, что для России они могут обернуться дополнительными расходами на импорт технологий.
Как аргумент "против" приводится и ограниченность Киотского механизма. В настоящий момент в нем не участвуют ни США - главный производитель атмосферных выбросов, ни Китай, ни Индия, ни другие развивающиеся страны, где быстро растет промышленное производство. В пересчете на душу населения выбросы в этих странах очень невелики: в Китае - всего 14% от уровня США. Но бурный индустриальный рост делает их крупными источниками эмиссии, прежде всего Китай и Индию. В Киотском процессе они не участвуют, что, по мнению ряда экспертов, сводит на нет все попытки Евросоюза и Японии повлиять на глобальный объем выбросов.
Возможные плюсы
Хотя ратификация Киотского протокола в ближайшей перспективе не принесет России немедленных выгод (на которые надеялись в конце 90-х в связи с перспективами миллиардного рынка квот на эмиссию), сторонники документа считают, что бедами протокол также не грозит.
Во-первых, вовсе необязательно, чтобы экономический рост в России повлек за собой быстрый рост объемов эмиссий. "Российская экономика растет не так, как она росла в 50-е или 60-е годы прошлого века. Основной рост дают сектор услуг и те отрасли промышленности, которые не создают значительного количества эмиссий", - рассказал "Эксперту" эксперт Оксфордского института энергетических исследований Бенито Мюллер. Отчасти это положение подтверждается примером Китая: в 90-е годы экономика страны росла ежегодным средним темпом в 8% и выросла более чем вдвое. За этот же период объем промышленных эмиссий вырос всего на 14%, даже при том что основной рост в Китае дают энергоинтенсивные отрасли промышленности. Так что удвоение российского ВВП отнюдь не означает "съедание" квот, выданных по эмиссии 1990 года. По оценкам же Минэкономразвития, при нынешних темпах экономического роста к 2012 году Россия сохранит 20-процентный резерв квот, который и можно выставить на продажу.
"Механизмы Киотского протокола могут на самом деле ускорить рост в России, поскольку они помогут многим российским предприятиям привлечь инвестиции", - полагает экономист лондонского исследовательского центра Economist Intelligence Unit Дафни Тер-Сакарян. С 1999 года крупные российские компании энергетического сектора участвовали в проектах совместного осуществления, которые финансировались из Евросоюза, Японии и Канады. Уменьшение выбросов на территории России в рамках таких совместных проектов выгодно и другим странам - сэкономленные выбросы они получают себе в зачет.
Наконец, в долгосрочной перспективе ратификация протокола может повысить энергоэффективность (а следовательно, и конкурентоспособность) российской экономики. Как заявил на недавно прошедшем в Москве форуме по проблемам изменения климата академик РАН Владимир Данилов-Данильян, "Киотский протокол активно содействует проведению таких научно-технических мер, которые могли бы ослабить зависимость России от мирового сырьевого рынка и превратить ее в постиндустриальную державу с современным, высокоинтеллектуальным хозяйством". Российское правительство и президент России неоднократно заявляли, что заинтересованы в диверсификации отечественной экономики и в уменьшении роли сырьевого сектора. Одним из средств достижения этих целей может стать участие России в Киотском механизме.
Один из основных рисков для России - в качестве базового будет принят не 1990 год, а какой-то другой. И тогда наша страна может получить существенно меньшую квоту на выбросы
Некоторые российские эксперты считают, что подписание Россией Киотского протокола позволит Евросоюзу ввести дополнительные заграждения для российских товаров. Вот что нам рассказал в Москве один из ключевых экспертов по Киотскому протоколу, пожелавший остаться анонимным: "ЕС потихоньку закрывает свой рынок от товаров, которые он считает экологически недостаточно правильно произведенными. Вводится, например, обязательное лицензирование ввозимого леса. В рамках Киотского протокола могут быть со временем возведены новые нетарифные барьеры на пути нашего экспорта под предлогом его высокой энергоемкости. Это может касаться нашей стали, алюминия, нефтехимии. Будет считаться, что мы с точки зрения энергоемкости неправильно это все производим, и, чтобы нас стимулировать к сокращению энергоемкости производств, для нашего же блага и блага экологии, ЕС может ввести соответствующие барьеры". Все вроде бы так. Но есть ведь и опыт торговых отношений и с ЕС. К России, как к стране - не члену ВТО, ЕС мог применять и применял ничем не обоснованные требования и торговые ограничения. Будь Россия членом ВТО, так поступать с ней было бы невозможно. С этой точки зрения непринадлежность России к Киотскому соглашению ни в коей мере не освободит ее от возможных претензий со стороны ЕС, скорее даже лишь повысит их вероятность.
Далеко не последними в этой игре оказываются и политические дивиденды, которые Россия получает от подписания этого документа. Для западного мира этот шаг российского правительства выглядит гарантией того, что российская сторона исполняет данные обещания. В брюссельских коридорах многие официальные лица ЕС выражают удовлетворение, смешанное с удивлением, тем, что с Россией, оказывается, можно договариваться и она держит свое слово.
По мнению представителей ОЭСР, для западного предпринимателя стремление России войти в ВТО и Киотское соглашение - это ясный знак, что на практике Россия серьезно отличается от той маргинальной страны, какой ее изображают западные СМИ. На фоне последних опасений западного общества о возврате России к авторитаризму и подавлению основных свобод принадлежность к таким клубам, как ВТО и Киотское соглашение, значительно повышает ее репутацию в глазах западных инвесторов. Они начинают чувствовать себя более безопасно в этой стране и с большей легкостью решаются на инвестиции.
Сама же Россия, ратифицировав документ, получит больший вес на следующих этапах переговоров, которые пройдут в ближайшие годы. И отстаивать свои интересы ей будет легче, если она будет в сфере действия Киотского механизма, а не за его за пределами: будучи членом клуба, ты можешь участвовать в написании правил. И опыт переговоров по ВТО это уже подтвердил.
Лондон
В подготовке статьи принимала участие Ольга Власова.
